Els ajuntaments catalans i la sostenibilitat financera: evidències sobre l’aplicació de la legislació d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera. - View source for Karatzimas 2018a



<big>'''Els ajuntaments catalans i la sostenibilitat financera: evidències sobre l’aplicació de la legislació d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera. '''</big>

<div class="center" style="width: auto; margin-left: auto; margin-right: auto;">
Sotirios Karatzimas<span id="fnc-1">[[#fn-1|<sup>1</sup>]]</span> i Carles Griful Miquela<span id="fnc-2">[[#fn-2|<sup>2</sup>]]</span></div>

==Resum==

Aquest estudi examina les percepcions que els alcaldes i els interventors catalans tenen sobre el marc legislatiu que regula la sostenibilitat financera. S’analitza la utilitat de la regulació tenint en compte els resultats aconseguits, el seu impacte sobre la presa de decisions i benestar de la ciutadania, la seva flexibilitat, i també possibles alternatives. Les respostes obtingudes indiquen que l’aplicació de la nova normativa ha donat resultats tangibles en els primers anys, però això no es podrà mantenir en el temps i caldria major flexibilitat, que hauria de traduir-se en la consideració de la situació financera particular de cada ajuntament.

'''Paraules clau: '''ajuntaments, alcaldes, Catalunya, interventors, sostenibilitat

==<br/>==

==Introducció==

Com a resultat de la recent crisi financera global, la sostenibilitat financera del sector públic ha esdevingut un assumpte de la màxima preocupació (Rodriguez-Bolivar et al. 2016). Dins de la Unió Europea (UE), on la crisi ha afectat especialment, s’han desenvolupat lleis i regulacions específiques per protegir la sostenibilitat dels estats membres (per exemple, el “''Six Pack”'', el “''Two Pack”'', i el ''“Fiscal Compact”''). Aquestes regulacions posteriorment van haver d’introduir en la legislació dels estats membres fins arribar al nivell de l’administració local. Al mateix temps que aquestes lleis tracten de fer front a l’impacte de la crisi, també estan basades en l’austeritat i han provocat retallades d’inversions i una disminució del nivell de serveis proveïts a la ciutadania (Bracci et al. 2015, Schmidt 2016).

En aquest context, l’any 2012 el govern espanyol va desenvolupar la Llei Orgànica 2/2012 (en endavant, LO 2/2012), de 27 d’abril, d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat financera, amb l’objectiu d’aconseguir la sostenibilitat financera dels ens públics, incloent tots els ajuntaments de l’estat. Aquesta pressió institucional envers els ajuntaments ha tingut un innegable impacte positiu en la situació global dels mateixos, havent limitat el seu nivell d’endeutament i eliminant el dèficit (FMC 2017). Al mateix temps, però, s’ha generat molt debat sobre la seva rigorositat i els límits que han afectat al marge d’actuació dels ajuntaments; especialment en el moment en que els ajuntaments s’estan recuperant de la crisi (FMC 2017).

L’objectiu d’aquest treball és el d’examinar els punts de vista dels alcaldes i dels interventors dels ajuntaments sobre aspectes relacionats amb la legislació relativa a la sostenibilitat financera. Com que els ajuntaments són els ens públics més propers a la ciutadania (Rodriguez Bolivar et al. 2014), també resulten ser les entitats més fiscalitzables per part dels seus votants (Hong 2017). A més a més, els ajuntaments també han de rendir comptes als governs centrals pel que fa a la implementació de la legislació (Frølich 2011). Per aquest motiu, s’ha preparat un qüestionari per examinar diferents aspectes relacionats amb la sostenibilitat financera, adreçat als alcaldes i interventors dels 947 ajuntaments catalans.

Els ajuntaments catalans constitueixen un conjunt molt interessant per estudiar aquests aspectes, ja que Catalunya és un territori caracteritzat per una implicació molt activa pel que fa a les reformes financeres, actuant com a motor no tan sols a Espanya, sinó també dins de la UE (Almendral 2013). Els ajuntaments catalans han aconseguit presentar uns resultats molt satisfactoris en els últims anys, al mateix temps que han demanat de forma insistent que es suavitzés l’aplicació de l’estricta legislació espanyola relativa a la sostenibilitat financera dels ajuntaments; la reacció dels ajuntaments ha estat reflectida en un recent informe elaborat per la Federació de Municipis de Catalunya (FMC). En aquest informe els ajuntaments demanen que es reconsideri la legislació més rellevant, per aconseguir de nou la seva independència a l’hora de prendre decisions relacionades amb les polítiques d’inversió i de despesa.

Aquest article s’organitza de la següent manera: en el següent apartat es fa un repàs de la literatura més rellevant relativa a la sostenibilitat financera en el sector públic. Després es fa una presentació de la legislació més rellevant i es descriu el cas català, a continuació l’aproximació metodològica i els resultats de l’estudi. Per acabar, es descriuen les principals conclusions i la principal limitació de l’estudi.

==<br/>==

<span id='_GoBack'></span>'''Aconseguint la sostenibilitat financera en el sector públic'''

La sostenibilitat financera dels ens que conformen el sector públic ha estat un aspecte cabdal durant la recent crisi financera. Generalment, la sostenibilitat financera es defineix com la capacitat que té un ens per mantenir la seva capacitat financera a llarg termini (Bowman 2011). En el context del sector públic això implica que els ens públics puguin mantenir de forma consistent la provisió de serveis, tant en quantitat com en qualitat, al mateix temps que són capaços de fer front a les crisis econòmiques (Ryan et al. 2000, Sontag-Padilla et al. 2012). Això posa de manifest la importància que té la provisió de serveis quan es parla d’ens públics. Per tant, quan es defineix la sostenibilitat financera del sector públic, no tan sols s’han de tenir en compte els ingressos i les despeses o el volum d’endeutament, sinó també el manteniment d’un determinat nivell de provisió de serveis (Cabaleiro et al. 2013, Grossi and Cepiku 2014).

La qualitat i la quantitat dels serveis públics prestats estan directament relacionats amb el benestar de la ciutadania. Els ciutadans que viuen en municipis amb una situació financera sanejada tenen més probabilitats de gaudir d’una major qualitat de vida, degut al fet que aquesta situació financera permet que es puguin establir i mantenir, per part dels ajuntaments, uns nivells de provisió de serveis satisfactori (Cuadraro-Ballesteros et al. 2014). En aquest sentit, la sostenibilitat financera també s’ha definit com la capacitat que l’administració pública té de mantenir el benestar de la ciutadania, amb la utilització dels recursos disponibles (Garcia-Sanchez et al. 2012). Així mateix, també hi intervenen altres factors, com per exemple la capacitat de mantenir un nivell de pressió fiscal estable (Cuadrado-Ballesteros et al. 2016) i un nivell d’endeutament estable i viable (Cabaleiro et al. 2013).

La recent crisi financera global ha tingut un impacte enorme en l’economia dels governs locals. La resposta que han donat els estats membres de la UE ha estat bàsicament la de fer front a la situació mitjançant l’adopció de mesures d’austeritat (Bracci et al. 2015). Com a conseqüència, aquestes polítiques han obligat a molts governs locals a limitar la provisió de serveis i les inversions (Brӧthaler et al. 2015; Barbera et al. 2016). Per tant, al mateix temps que s’intentava protegir els governs locals, un dels pilars importants de la sostenibilitat financera com és la provisió de serveis, ha estat afectat per la legislació. A més a més, durant les recessions financeres la demanda de serveis pot incrementar a la vegada que cau la capacitat dels ens públics de proveir-los, cosa que provoca un diferencial creixent entre l’oferta i la demanda (Arnold and Carnes 2012). En qualsevol cas, set anys després del punt àlgid de la crisi, els governs locals poden pensar que ja han superat els perills i que poden tornar a una situació més normal pel que fa al seu funcionament. Però la normativa vigent encara els restringeix. Aquesta és exactament la situació dels municipis catalans.

==El cas espanyol==

Espanya és un dels estats membres de la UE que s’ha vist greument afectat per la recent crisi financera. El llarg període de creixement que va començar a la dècada dels 90 i que va durar fins l’any 2008, va tenir com a resultat la manca d’una política governamental explícita per gestionar la reducció de la despesa  (DiMascio i Natalini 2015). Amb l’esclat de la crisi, l’any 2008 el govern espanyol va començar a reduir la despesa pública. Així doncs, la resposta del govern espanyol a la crisi es va centrar en l’austeritat, cosa que va ser reforçada en gran mesura per la UE i el Banc Central Europeu (Randma-Liiv i Kickert 2016). Les mesures per fer front a la crisi es van caracteritzar per retallades, i centrades en la reducció d’empleats públics i una centralització de les relacions intergovernamentals (DiMascio i Natalini 2015), mentre que no hi va haver un compromís genuí per portar a terme reformes estructurals (Kickert i Ysa 2014).

Les primeres lleis que regulaven l’estabilitat pressupostària a Espanya es van aprovar a finals de 2001 (Llei 18/2001, de 12 de desembre, general d’estabilitat pressupostària i Llei Orgànica 5/2001, de 13 de desembre, complementària a la Llei general d’estabilitat pressupostària). El propòsit d’aquestes dues lleis era el de garantir la consolidació fiscal i, posteriorment, l’any 2007 es van refondre mitjançant l’aprovació del Reial decret legislatiu 2/2007, de 28 de desembre, pel que s’aprova el text refós de la Llei general d’estabilitat pressupostària. Aquesta normativa regulava l’estabilitat pressupostària, però no la sostenibilitat financera.

El mes de setembre de 2011 el govern central va procedir a la modificació de l’article 135 de la Constitució espanyola, amb la introducció d’una regla fiscal amb l’objectiu de limitar el dèficit públic estructural i l’endeutament públic, abans que se signés el ''“Fiscal Compact”'' (Almendral, 2013). Aquest va ser el punt de partida perquè el govern central aprovés la LO 2/2012, llei que complia amb el tractat de la Comissió Europea anomenat ''“Fiscal Compact”''. D’acord amb Almendral (2013, pg. 195) la LO 2/2012 copia el marc europeu i el ''“Fiscal Compact”'' ja que tracta els governs autònoms com a estats membres.

La LO 2/2012 va introduir per primera vegada el concepte de sostenibilitat financera, a més a més de l’estabilitat pressupostària. Aquesta llei orgànica va derogar les lleis anteriors i es va aprovar bàsicament degut a l’impacte de la crisi econòmica. De fet, la crisi va posar de manifest la ineficàcia dels mecanismes disciplinaris de les lleis anteriors, com ho demostra el fet que el dèficit públic del conjunt de les administracions públiques va representar un 11,2% del PIB l’any 2009.

Pel que fa a l’administració local, a part de l’aplicació de la LO 2/2012, també es va aprovar posteriorment la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’administració local, amb l’objectiu d’adaptar alguns aspectes organitzatius i de funcionament de l’administració local i millorar el seu control econòmic i financer.

Per entendre millor l’impacte de l’aplicació de la llei en els ajuntaments espanyols en termes de dèficit i d’endeutament, a continuació es mostren uns gràfics clarificadors. El gràfic 1 mostra l’evolució dels dèficit/superàvit dels ajuntaments espanyols (en termes SEC 2010) durant el període 2007-2016.

'''Gràfic 1:''' dèficit/superàvit (en milions d’euros) dels ajuntaments espanyols (2007-2016)

''' [[Image:draft_Karatzimas_677707331-image1.png|600px]] '''

'''Font:''' '' Federació de Municipis de Catalunya, 2017 ''

El gràfic anterior reflecteix l’efectivitat directa que va tenir l’aplicació del nou marc normatiu per corregir els dèficits dels ajuntaments espanyols i convertir-los en superàvits. Això mateix es pot observar si s’analitza l’evolució de l’endeutament municipal en el mateix període (gràfic 2).

'''Gràfic 2: '''deute (en milions d’euros) dels ajuntaments espanyols (2007-2016)

''' [[Image:draft_Karatzimas_677707331-image2.png|600px]] '''

'''Font:''' '' Federació de Municipis de Catalunya,'' ''2017 ''

Una vegada més, és evident que l’aplicació de la nova legislació va provocar que el nivell d’endeutament dels ajuntaments es reduís. Per tant, els anys que van seguir a la seva aplicació el nivell de deute va anar disminuint.

En general, els ajuntaments presenten una situació financera positiva des de l’any 2013, havent aconseguit els objectius d’estabilitat pressupostària i de sostenibilitat financera fixats per la legislació (FMC, 2017). Més específicament, si ens fixem amb l’estabilitat pressupostària, els ajuntaments presenten un superàvit situat entre el 0,3% i el 0,5% del PIB. Pel que fa a la sostenibilitat financera, el volum d’endeutament dels ajuntaments és del 2,9% del PIB, que és inferior al límit fixat del 3%. La immensa majoria d’ajuntaments també compleixen amb el període màxim de pagament a proveïdors fixat per la normativa (menys de 30 dies des de l’aprovació de la despesa).

==Els ajuntaments catalans==

Catalunya està formada per 947 ajuntaments. Poc després de l’aprovació de la LO 2/2012, el govern català va ser un dels primers en desenvolupar una llei específica (Llei 6/2012, de 17 de maig, d’estabilitat pressupostària) aplicable en l’àmbit de l’administració de la Generalitat. Pel que fa als ajuntaments catalans, al llarg del període que va des de l’inici de la crisi fins a l’actualitat, sempre s’ha aconseguit obtenir superàvit pressupostari, a la vegada que el nivell d’endeutament s’ha gestionat i controlat amb èxit. A continuació (gràfic 3) es pot observar la variació del superàvit en el període 2008-2015, ja que no hi ha hagut cap any amb dèficit, pels ajuntaments catalans.

'''Gràfic 3:''' superàvit (en milers d’euros) dels ajuntaments catalans (2008-2015)

 [[Image:draft_Karatzimas_677707331-image3.gif|600px]]

<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''Font: ''' ''Ministerio de Hacienda y Función Pública, 2017''</span>

El gràfic 4 mostra l’evolució de l’endeutament dels ajuntaments catalans des de 2008 fins a 2015.

'''<br/>'''

'''Gràfic 4:''' endeutament (en milers d’euros) dels ajuntaments catalans (2008-2015)

''' [[Image:draft_Karatzimas_677707331-image4.gif|600px]] '''

'''Font:''' '' Ministerio de Hacienda y Función Pública, 2017'' ''' '''

La visió general que ens proporciona els gràfics anteriors mostra com la majoria dels ajuntaments catalans van prendre mesures per absorbir l’impacte de la crisi, i van ser per tant capaços de respondre a les mesures restrictives imposades per llei. Això pot ser ratificat pel relatiu baix nombre d’ajuntaments que van tenir problemes per aconseguir els objectius establerts per la legislació. El següent gràfic (gràfic 5) ens mostra el nombre d’ajuntaments catalans que no van aconseguir algun dels objectius des de 2013 fins 2017, i van haver d’elaborar un pla econòmic financer específic, tal com estableix la llei.

'''Gràfic 5:''' ajuntaments catalans subjectes a un pla econòmic financer (2013-2017)

 [[Image:draft_Karatzimas_677707331-chart1.svg|600px]]

<span style="text-align: center; font-size: 75%;">Número total d’ajuntaments catalans: 947</span>

Font: Ministerio de Hacienda y Función Pública

==Metodologia==

L’àmbit d’aquest treball consisteix en examinar quina és la percepció que els alcaldes catalans i els interventors municipals tenen sobre el marc legislatiu espanyol relatiu a la sostenibilitat financera. Amb aquest objectiu es va preparar un qüestionari en línia que es va adreçar a tots els alcaldes i interventors dels 947 ajuntaments catalans. Les preguntes podien ser tant en format de 1 a 5 de l’escala de Likert, com també en format sí/no, o bé en format obert quan es pretenia que els enquestats proporcionessin més informació. Aquest qüestionari en línia va restar obert durant el període de maig a setembre de 2017.

==Resultats==

==Característiques de la mostra==

El qüestionari es va enviar per correu electrònic als 947 ajuntaments catalans i anava dirigit tant als alcaldes com als interventors. Finalment es van rebre 178 qüestionaris complets que representaven a 170 ajuntaments. Això equival aproximadament a un percentatge de respostes del 18%. La diferència entre el número de respostes i el número d’ajuntaments es deu al fet que en alguns casos van respondre tant l’alcalde com l’interventor del mateix ajuntament.

El gràfic 6 mostra la classificació dels 170 ajuntaments segons el seu número d’habitants.

'''Gràfic 6: '''Número d’ajuntaments segons el número d’habitants

 [[Image:draft_Karatzimas_677707331-chart2.svg|600px]]

De les respostes obtingudes es va observar que 68 ajuntaments han hagut d’aprovar un pla econòmic financer en el passat recent –després de l’aprovació de la LO 2/2012- degut a l’incompliment d’algun dels tres requisits.

'''<br/>'''

'''Gràfic 7:''' Ajuntaments que han hagut d’aprovar un pla econòmic financer des de l’aplicació de la LO 2/2012

''' [[Image:draft_Karatzimas_677707331-chart3.svg|600px]] '''

==Utilitat de la legislació per millorar la situació financera dels ajuntaments==

Pel que fa a la utilitat que l’aplicació de la legislació ha tingut en la millora de la situació econòmica i financera dels ajuntaments, els enquestats consideren que va ser d’escassa magnitud (taula 1). Més específicament, consideren que en general no hi ha hagut un impacte positiu derivat de la legislació pel que fa a la situació financera dels seus ajuntaments, ja que ho valoren per sota de la mitjana. Pel que fa a les tres condicions específiques derivades de la legislació, els enquestats no troben que cap d’elles hagi estat útil per millorar la situació financera, essent la pitjor valorada la regla de la despesa, seguida per la limitació de l’endeutament i per la limitació del dèficit. Els enquestats també consideren que mantenir el marc legislatiu actual no és necessari. A més a més, també apareixen objeccions relatives al nivell de claredat de les directrius establertes per la legislació, amb una baixa puntuació per part dels enquestats.

'''Taula 1: '''Utilitat del marc normatiu en la millora de la situació financera

{| style="width: 100%;border-collapse: collapse;" 
|-
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''1'''</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''2'''</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''3'''</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''4'''</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''5'''</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''Mitjana'''</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''Desviació estàndard'''</span>
|-
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">La situació va millorar pel nou marc legal en general?</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">41</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">51</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">47</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">37</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">2</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''2.48'''</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">1.096</span>
|-
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">La situació va millorar per l’aplicació de la regla de la despesa?</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">58</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">61</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">33</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">25</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">1</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''2.16'''</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">1.051</span>
|-
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">La situació va millorar per la limitació de l’endeutament?</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">62</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">38</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">41</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">35</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">2</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''2.31'''</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">1.174</span>
|-
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">La situació va millorar per la limitació del dèficit?</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">56</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">47</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">40</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">32</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">3</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''2.32'''</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">1.147</span>
|-
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">Es necessari mantenir el marc legislatiu actual?</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">54</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">58</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">42</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">20</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">4</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''2.22'''</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">1.071</span>
|-
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">Com de clares trobeu les directrius establertes per la legislació?</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">19</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">54</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">69</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">34</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">2</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''2.70'''</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">0.938</span>
|}


<span style="text-align: center; font-size: 75%;">1-5 escala de Likert (1: gens, 5: extrem) </span>

==Impacte de la legislació sobre la presa de decisions, la flexibilitat i el benestar dels ciutadans==

La següent taula (taula 2) indica quin és l’impacte que segons els enquestats té la legislació en la seva presa de decisions i també sobre la seva llibertat d’actuació, que ells troben que és significant. És interessant la constatació segons la qual troben que la legislació és injusta amb els ciutadans (votants) dels seus municipis. Malgrat això, però, resulta que els ajuntaments no han hagut de reduir en gran mesura ni la qualitat ni la quantitat dels seus serveis. Aquest resultat controvertit probablement indica que malgrat que els ajuntaments no han hagut de reduir de forma important ni la qualitat ni la quantitat dels serveis oferts, no estan autoritzats a proveir més o millors serveis degut a la legislació vigent, la qual cosa pot ser injusta pels ciutadans a llarg termini.

'''Taula 2: '''Impacte de la legislació sobre la presa de decisions, la flexibilitat i el benestar dels ciutadans

{| style="width: 100%;border-collapse: collapse;" 
|-
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''1'''</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''2'''</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''3'''</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''4'''</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''5'''</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''Mitjana'''</span>
|  style="border: 1pt solid black;text-align: center;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''Desviació estàndard'''</span>
|-
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">Impacte sobre la presa de decisions</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">6</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">26</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">50</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">76</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">20</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''3.44'''</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">0.987</span>
|-
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">Impacte sobre la llibertat d’actuació</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">4</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">28</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">52</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">78</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">16</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''3.42'''</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">0.937</span>
|-
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">Com de justa és la legislació pels ciutadans?</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">39</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">79</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">46</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">13</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">1</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''2.20'''</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">0.888</span>
|-
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">Heu hagut de reduir la qualitat dels serveis?</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">62</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">56</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">42</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">16</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">2</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''2.10'''</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">1.021</span>
|-
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">Heu hagut de reduir la quantitat dels serveis?</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">69</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">53</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">38</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">15</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">2</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">'''2.03'''</span>
|  style="border: 1pt solid black;vertical-align: top;"|<span style="text-align: center; font-size: 75%;">1.025</span>
|}


<span style="text-align: center; font-size: 75%;">1-5 escala de Likert (1: gens, 5: extrem) </span>

A part d’analitzar l’impacte que va tenir l’aplicació de la nova legislació sobre el nivell de provisió de serveis, també es va estudiar l’impacte que va tenir sobre les inversions. Per tant, als enquestats també se’ls va demanar que indiquessin si havien hagut de renunciar a inversions específiques. Els resultats indiquen que més de la meitat dels ajuntaments van haver de renunciar a alguna inversió degut a l’aplicació de la legislació.

'''Figura 8:''' l’ajuntament va haver de renunciar a determinades inversions?

''' [[Image:draft_Karatzimas_677707331-chart4.svg|510px]] '''

Entre les inversions que es van haver de limitar, principalment es van esmentar les següents: inversions relatives a la pavimentació de carrers, de caràcter social, renovació d’espais públics i sòl urbà, xarxa de distribució d’aigua potable, enllumenat públic, compra d’edificis, mobiliari, infraestructura, equipaments informàtics, contractació de personal, gent gran, activitats culturals, transport públic i transport escolar, treballs de manteniment, i activitats esportives. Totes elles estan considerades per la llei com a financerament sostenibles.

==<br/>==

==Diferents estratègies proposades per part dels alcaldes i dels interventors==

Finalment es va preguntar als enquestats si ells haguessin triat una estratègia diferent per reforçar la situació financera dels ajuntaments, en comparació amb les normes imposades per la legislació. Basant-nos amb les respostes, la gran majoria (63%) dels enquestats haguessin triat una estratègia diferent. Malgrat tot, també és important remarcar que el 37% dels enquestats no van oferir cap opció alternativa.

'''Figura 9: '''els alcaldes i els interventors haurien proposat una estratègia diferent?

 [[Image:draft_Karatzimas_677707331-chart5.svg|600px]]

En els casos en que van respondre “sí” a la pregunta anterior, se’ls va demanar posteriorment, en una pregunta oberta, quins serien els punts principals de la seva estratègia. Ambdós grups van coincidir en que les seves estratègies es basarien en tenir en compte les característiques específiques de cada ajuntament tant pel que fa a la seva dimensió com a la seva situació financera particular. Més específicament, proposen una aplicació més dura de la legislació a aquells ajuntaments que encara presenten una situació financera pobra o uns pobres resultats deguts a una mala gestió. Per contra, proposen permetre una major flexibilitat a aquells ajuntaments ben gestionats que controlen de forma eficient la despesa i el deute, i que presenten una situació financera sanejada; aquesta flexibilitat s’hauria de traduir en la possibilitat que se’ls permetés portar a terme majors inversions, i poder utilitzar el romanent de tresoreria per millorar els serveis prestats i crear nous llocs de treball. Els interventors també van fer referència a l’eliminació per complet de la regla de la despesa. Pel que fa a les dimensions dels ajuntaments, tant els alcaldes com els interventors estan d’acord amb que s’ajudés als ajuntaments petits per permetre’ls que les seves necessitats quedessin cobertes i que poguessin oferir tots els serveis bàsics a la seva població. En aquest sentit, molts interventors proposen que s’incentivi més la cooperació entre ajuntaments per poder oferir determinats serveis de forma mancomunada per aconseguir reduir el cost del servei, i inclús proposen la fusió de municipis petits. Dos alcaldes van proposar l’increment dels impostos locals per aconseguir majors ingressos, a la vegada que sis interventors van suggerir la cobertura d’un major percentatge del cost dels serveis a través de subvencions i també la possibilitat de refinançar el deute. Finalment, els interventors van esmentar que la legislació que existia prèviament –abans de la LO 2/2012 i de la Llei 27/2013- ja era suficient i adequada i s’hagués pogut seguir aplicant de forma similar o amb alguns petits ajustos. De tot l’anterior, sembla que en general els dos grups estan d’acord en els aspectes bàsics de les estratègies a seguir, que es podria resumir en permetre una major flexibilitat a aquells ajuntaments que són capaços de gestionar-se amb èxit per sí mateixos, i tenir en compte les particularitats derivades de la dimensió de cada municipi.

==Conclusions==

Aquest treball examina la percepció que els alcaldes i els interventors tenen sobre aspectes de la legislació relacionada amb la sostenibilitat financera dels ajuntaments. Tenint en compte que els ajuntaments són el nivell de l’administració pública més propera al ciutadà, tant els alcaldes com els interventors es troben en una situació en què han d’actuar amb l’obligació de rendir comptes de la seva actuació davant de la ciutadania, però també davant del govern central, com a resultat de la legislació a la que estan sotmesos.

En el cas dels ajuntaments catalans, malgrat que els resultats obtinguts amb l’aplicació de la legislació són excel·lents tant pel que fa a l’eliminació dels dèficits com a la reducció del deute, s’observa un debat important. Els ajuntaments consideren que han sabut gestionar les turbulències causades per la crisi financera i, per tant, demanen una major flexibilitat per gestionar inversions, despeses i utilitzar els romanents de tresoreria, derivats principalment dels superàvits aconseguits. Els ajuntaments han aconseguit millorar la seva situació financera com ho demostra el fet dels romanents de tresoreria que han anat generant degut a l’aplicació rigorosa de la nova legislació. Però degut a aquesta legislació, precisament, els alcaldes no poden utilitzar aquest romanent per incrementar la despesa o portar a terme més inversions.

Per tot això, consideren que seguir aplicant aquesta legislació és innecessari. Això també es pot explicar per l’impacte que ha tingut l’aplicació de la legislació sobre els processos de presa de decisions i sobre la flexibilitat per operar, fets que han destacat tant els alcaldes com els interventors i que ressalta la importància que han tingut les limitacions imposades. El que cal destacar, és el fet que la legislació posa en perill el benestar dels ciutadans. La meitat dels ajuntaments que han respost l’enquesta han hagut de renunciar a inversions que es consideraven per llei financerament sostenibles. Malgrat tot, la qualitat i la quantitat dels serveis oferts no s’han hagut de reduir d’una forma massa important. Sembla que aquests ajuntaments tenen restriccions pel que fa al desenvolupament de noves inversions i a oferir serveis addicionals als ciutadans, que podrien millorar la qualitat de vida dels mateixos. A més a més, diversos enquestats van suggerir solucions alternatives a aquelles proposades per la llei. Van remarcar sobretot la importància de tenir en compte les característiques específiques de cada ajuntament en termes de situació financera i dimensió, premiant aquells que estan ben gestionats i castigant els que presenten una mala gestió.

Finalment, es podria dir que probablement mantenir l’actual legislació per un període llarg de temps és massa dur pels ajuntaments. La seva aplicació ha donat resultats tangibles durant els primers anys, però probablement seria el moment de reconsiderar aquestes normes per fer-les més flexibles. Aquesta major flexibilitat voldria dir tenir en compte les característiques particulars relatives a la situació financera i la dimensió de cada ajuntament. Aquest treball té una limitació principal, degut a què les respostes dels enquestats podrien estar en part influïdes per l’actual situació de la relació entre Catalunya i Espanya, cosa que podria provocar que es tingués una perspectiva més esbiaixada envers qualsevol legislació provinent del govern central de l’estat.

==<br/>==

==References==

Almendral, V. R. 2013. “The Spanish legal framework for curbing the public debt and the deficit.” European Constitutional Law Review 9 (2): 189-204.

Arnold, R. D. and N. Carnes. 2012. “Holding mayors accountable: New York’s executives from Koch to Bloomberg.” American Journal of Political Science 56 (4): 949-963.

Barbera, C., E. Guarini, and I. Steccolini. 2016. “Italian municipalities and the fiscal crisis: Four strategies for muddling through”. Financial Accountability & Management, 32(3): 335-361.

Bowman, W. 2011. “Financial capacity and sustainability of ordinary non-profits.” Nonprofit Management and Leadership 22 (1): 37-51.

Bracci, E., C. Humphrey, J. Moll, and I. Steccolini. 2015. “Public sector accounting, accountability and austerity: more than balancing the books?”Accounting, Auditing & Accountability Journal28 (6): 878-908.

Bröthaler, J., M. Getzner, and G. Haber. 2015. “Sustainability of local government debt: a case study of Austrian municipalities.”Empirica 42(3): 521-546

Cabaleiro, R., E. Buch, and A.Vaamonde. 2013. “Developing a method to assessing the municipal financial health.”The American Review of Public Administration 43(6): 729-751.

Cuadrado-Ballesteros, B., N. Mordán, and I. M. García-Sánchez. 2014.“Is local financial health associated with citizens’ quality of life?” Social Indicators Research 119 (2): 559-580.

Cuadrado-Ballesteros, B., N. Mordán, and J.V. Frías-Aceituno. 2016. “Transparency as a Determinant of Local Financial Condition”. In Global Perspectives on Risk Management and Accounting in the Public Sector, edited by Fereira, A., G. Azevado, J. Oliveira, and R. Marques, 202-225. Hershey: IGI Global.

Di Mascio, F. and Natalini, A. 2015. “Fiscal retrenchment in southern Europe: Changing patterns of public management in Greece, Italy, Portugal and Spain”. Public Management Review 17(1): 129-148

Federacio de Municipis de Catalunya. 2017. Nota explicativa de les propostes que l’FMC presenta sobre la gestióeconòmica i financeradelsenslocals

Frølich, N. 2011. “Multi‐layered accountability. Performance‐based funding of universities.” Public Administration 89 (3): 840-859.

Garcia‐Sanchez, I. M., N. Mordán, and J. O. S. E. Prado‐Lorenzo. 2012. “Effect of the political system on local financial condition: Empirical evidence for Spain's largest municipalities.” Public Budgeting & Finance 32 (2): 40-68.

Grossi, G. and D. Cepuki. 2014. “Editorial: Financial sustainability and cutback-management. Global issues for public organization.” Public Money & Management 34 (2): 79-81.

Hong, S. 2017. “What are the areas of competence for central and local governments? Accountability mechanisms in multi-level governance.” Journal of Public Administration Research and Theory 27 (1): 120-134.

Kickert, W. and Ysa, T. 2014. “New development: how the Spanish government responded to the global economic, banking and fiscal crisis”, Public Money & Management 34(6): 453–457

Randma-Liiv, T. and Kickert, W. 2016. “The Impact of the Fiscal Crisis on Public Administration Reforms: Comparison of 14 European Countries.” Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice 19(2): 155-172.

Rodriguez Bolívar, M. P., A. N., Galera, L. A., Muñoz, and M. D., Lopez Subirés. 2014. “Factors influencing local government financial sustainability: an empirical study.” Lex Localis 12 (1): 31-54.

Rodríguez Bolívar, M. P., A.N.,Galera, L.A., Muñoz, and M.D.,Lopez Subirés.2016. “Risk Factors and Drivers of Financial Sustainability in Local Government: An Empirical Study.” Local Government Studies 42 (1): 29-51.

Ryan, C.M., M., Robinson, and T., Grigg. 2000. “Financial performance indicators for Australian local governments.” Accounting, Accountability and Performance6 (2): 89-106.

Schmidt, V. A. 2016. “Reinterpreting the rules ‘by stealth’in times of crisis: a discursive institutionalist analysis of the European Central Bank and the European Commission.” West European Politics 39(5): 1032-1052.

Sontag-Padilla, L., B.L., Staplefoote, and K. Gonzalez Morganti. 2012. “Financial sustainability for nonprofit organizations: A review of the literature.” RAND Corporation.

----

<span style="text-align: center; font-size: 75%;"><span id="fn-1"></span>([[#fnc-1|<sup>1</sup>]]) Universitat Autònoma de Barcelona, Departament d’Empresa. [mailto:sotirios.karatzimas@uab.cat sotirios.karatzimas@uab.cat]</span>

<span style="text-align: center; font-size: 75%;"><span id="fn-2"></span>([[#fnc-2|<sup>2</sup>]]) Ajuntament del Masnou i Universitat Autònoma de Barcelona, Departament d’Empresa</span>