El llarg i inacabat procés de desplegament de la Llei d’atenció a la dependència. - View source for MONTSERRAT CODORNIU 2018a



==El llarg i inacabat procés de desplegament de la Llei d’atenció a la dependència.==

<span id='_GoBack'></span>Júlia Montserrat Codorniu. Doctora en economia i experta en economia en l’àmbit de la protecció social.

==Abstract.==

Aquest article descriu, breument, alguns aspectes de la gestió i del finançament de les prestacions  per a les persones en situació de dependència després dels deus primers anys del desplegament de la Llei 39/2006, de promoció de l’autonomia personal i atenció a les persones en situació de dependència (LAPAD). Es fa èmfasis en la “refundació de la LAPAD” mitjançant l’aplicació de les mesures de estabilitat pressupostària del RDL 20/2012. Es fan algunes simulacions econòmiques del que representaria millorar alguns aspectes en la gestió i en el model de finançament actual.

'''1. Objectiu i àmbit de protecció de la Llei de la Promoció de l’autonomia personal i atenció a les persones en situació de dependència (LAPAD): Unes expectatives molt elevades.'''

La Llei 39/2006 de Promoció de l’Autonomia Personal i Atenció a les persones en situació de dependència va ser aprovada amb un gran consens polític i suposava un repte per a la societat: reconèixer el dret de les persones en situació de dependència a ser ateses en l’àmbit de la protecció social de l’Estat. La ciutadania ho va acollir amb una enorme satisfacció tal com ho demostrava el Baròmetre del CIS de maig de 2007.

L’objecte de la llei és reconèixer un dret universal, subjectiu i perfecte: el dret a la promoció de l’autonomia personal i a l’atenció a les persones en situació de dependència (Article 1 de la Llei) mitjançant la creació d’un '''Sistema per a l’Autonomia i Atenció a la Dependència (SAAD) '''configurat''' '''com una xarxa d’utilització pública que integra, de forma coordinada, centres i serveis, públics i privats, degudament acreditats (Article 6). La gestió del SAAD és descentralitzada en les Comunitats Autònomes (CAs) però amb una direcció centralitzada que recau en l’Administració General de l’Estat (AGE). Es crea el '''Consejo Territorial del Sistema para la Autonomia y Atención a la dependència '''com a instrument de cooperació per a l’articulació del Sistema, el qual està format per l’AGE, les CAs i les Entitats Locals. (Articles 8 a 12).

La LAPAD és molt ambiciosa pel que fa a l’àmbit de protecció dels individus, el qual inclou tota persona que estigui reconeguda segons els barems establerts “en situació de dependència”, sigui quina sigui la seva edat. Aquest és un tret diferencial d’altres països de la UE en els que l’àmbit d’atenció a la dependència es limita a persones majors de 65 anys i la protecció de les persones menors de 65 anys està regulada en altres lleis específiques.

L’única restricció de la LAPAD per ser-ne beneficiari és la “residència”. La persona beneficiaria ha de residir en el territori espanyol i haver-ho fet durant cinc anys, dels quals dos hauran de ser immediatament anteriors a la data de presentació de la sol·licitud. Per als menors de 5 anys el període de residència s’exigirà a qui en tingui la guarda i custòdia.

En el cas d’espanyols no residents a Espanya, el Govern podrà establir mesures de protecció en favor d’ells, i també es contempla el cas dels emigrants espanyols retornats (Article 5).

La LAPAD va establir un període de 8 anys (2007-2015) d’implantació del dret a les prestacions de la dependència amb l’objectiu de regular l’impacte d’atenció assistencial i pressupostari que podia suposar per a les Autonomies l’entrada massiva de persones beneficiaries al Sistema. Aquest termini previst de 8 anys es va veure afectat per les reformes econòmiques que es van dur a terme en el període més “profund” de la crisi econòmica. El ''Real Decreto-Ley 20/2012''<span id="fnc-1"></span><span style="text-align: center; font-size: 75%;">[[#fn-1|<sup>1</sup>]]</span>, no només va introduir “retalls” en els pressupost sinó que també va suposar una reforma integral de la LAPAD.

==1.1. La refundació de la LAPAD.==

La reforma de la LAPAD s’emmarca en un procés de recrudescència de la crisi econòmica a partir de mitjans de 2010 i en un canvi d’orientació de la política econòmica del nou Govern sorgit de les eleccions a finals del 2011<span id="fnc-2"></span><span style="text-align: center; font-size: 75%;">[[#fn-2|<sup>2</sup>]]</span>. La nova orientació de la política econòmica es centra en la devaluació salarial, la liberalització del mercat laboral i la reducció dels dèficits fiscals, mitjançant la contenció de la despesa publica i l’augment dels impostos, substituint les anteriors polítiques expansives de la despesa.

En el paquet de reformes per l’estabilitat pressupostària –RDL 2012–, s’hi inclouen les retallades en la LAPAD. El Govern contextualitza la reforma de la LAPAD com a “urgent” atès que, tal com diu en el preàmbul de la Llei, <span style="text-align: center; font-size: 75%;">«</span>''su desarrollo amenaza la sostenibilidad del sistema, tiene consecuencias perjudiciales para el empleo y perjudica la viabilidad de los sectores productivos relacionados con la dependencia''<span style="text-align: center; font-size: 75%;">»</span><span id="fnc-3">[[#fn-3|<sup>3</sup>]]</span>. D’aquesta manera tan subtil, sense debat pressupostari i a corre cuita, el nou Govern “refunda la LAPAD” configurant una “LAPAD disminuïda”, la qual retalla drets de les persones beneficiaries, rebaixa l’oferta i la qualitat assistencial, redueix el pressupost destinat a l’atenció a la dependència i incrementant els ingressos a través dels copagaments. L’única mesura positiva que inclou és l’extensió de la prestació de “l’assistència personal” a tots els graus de dependència, mentre que abans només podien sol·licitar-la aquelles persones en situació de dependència molt greu (grau 3).

La declaració de principis per justificar la introducció de les retallades en matèria de dependència es desproporcionada en un context on la despesa realitzada fins aquell moment –un 0,7% del PIB en 2011–, no preveia superar les previsions pressupostaries que s’havien fet en la Memòria econòmica que acompanyava el Projecte de llei, la qual la xifrava entre un 1 i un 1,1 % del PIB, cosa que, ja d’entrada, era inferior a la mitjana dels països de la UE (1,4% del PIB). Si bé es cert que el nombre de 724.210 beneficiaris atesos en el 2011 suposava, aproximadament, la meitat del que preveia el Llibre Blanc de la dependència (1.373.248), no és menys cert que els beneficiaris que faltaven entrar en el sistema eren els de Grau 1, els quals suposen, aproximadament, un cost de dues terceres parts dels que estan en situació greu (grau 2) i molt greu (grau 3).

D’altre banda, tampoc s’entén que la LAPAD, tal com estava estructurada “originalment”, pogués perjudicar el creixement de l’economia, donat que “quasi tot” el sistema de provisió de serveis de la LAPAD ja es venia efectuant a través de les empreses del sector privat mitjançant la concertació de serveis, o a través de subvencions “indirectes” com és el cas de les prestacions vinculades al servei<span id="fnc-4"></span><span style="text-align: center; font-size: 75%;">[[#fn-4|<sup>4</sup>]]</span>. Així doncs, la referència a “causar perjudicis a la viabilitat del sectors productius” s’intueix que estava dirigida a “frenar l’expansió de la prestació econòmica (en metàl·lic) de cures en l’entorn familiar (PECEF)” i substituir-la per prestacions en serveis proveïts per empreses privades, atès que la PECEF s’havia situa com a la prestació “estrella” en aquells moments.

Una de les conseqüències immediates de la nova orientació de la LAPAD, a partir del 2012, és l’increment de les prestacions vinculades, les quals escapen del control de qualitat de la resta dels serveis públics concertats.<span id="fnc-5"></span><span style="text-align: center; font-size: 75%;">[[#fn-5|<sup>5</sup>]]</span>

El nucli central de les retallades és el RDL 20/2012 però ve acompanyat d’altres reformes que les complementen. Prèviament, el RDL 20/2011<span id="fnc-6">[[#fn-6|<sup>6</sup>]]</span> endarrereix un any (fins al 2013) el calendari d’entrada al Sistema dels dependents moderats (grau 1), la Llei 2/2012, l’allarga un altre any (fins el 2014) i, finalment, el RDL 20/2012 l’estén fins juliol del 2015; el mateix RDL inclou la supressió de la bonificació de la quota de la Seguretat Social del cuidador familiar. Els Pressupostos Generals de l’Estat, des del 2012 fins al 2015, inclouen la suspensió del Nivell acordat<span id="fnc-7">[[#fn-7|<sup>7</sup>]]</span>. Altres disposicions que modifiquen la Llei 39/2006 son: la Resolució de 13 de juliol de 2012, que preveu un increment de la contribució dels usuaris (copagament), el RD 1051/2013 que sintetitza el contingut del model assistencial, i el RD 1050/2013 que defineix nous criteris de finançament del Nivell Mínim. Per acabar d’arrodonir la reforma de la LAPAD, l’Ordre SSI/2371/2013 exigeix a les CAs un major nivell d’informació sobre la gestió pressupostari del SAAD. El quadre següent sintetitza el conjunt de reformes a la LAPAD “original” –Llei 39/2006.

<div class="center" style="width: auto; margin-left: auto; margin-right: auto;">
Quadre 1. Resum de mesures que modifiquen la configuració inicial de la Llei 39/2006.</div>

<div class="center" style="width: auto; margin-left: auto; margin-right: auto;">
 [[Image:draft_MONTSERRAT CODORNIU_246676129-image1.png|600px]] </div>

<span style="text-align: center; font-size: 75%;">Font: Montserrat Codorniu, J., en VII informe Foessa, pg. 343-351.</span>

==1.2. L’impacte de les mesures d’estabilitat pressupostaria en el cost de l’atenció a la dependència.==

Un dels principals objectius de les mesures d’estabilitat pressupostària (RDL 20/2012 i altres) era el de reduir la despesa pressupostaria en l’atenció a les persones en situació de dependència.

L’evolució del nombre de prestacions entre 2012 i 2015 posa en evidència que es va aconseguir l’objectiu. En el període 2012-2014, el nombre de beneficiaris es va reduir en un 2,28% i el nombre de prestacions en quasi un 2%. És a dir, no només no van entrar els de Grau 1, sinó que també es va frenar l’entrada o, millor dit, es va frenar la reposició de les places que quedaven buides a causa de les defuncions. El resultat final és que l’any 2014 es van atendre menys beneficiaris que el 2012.

Quadre 2. Evolució del nombre de prestacions i persones beneficiaries entre 2012 i 2014.

<div class="center" style="width: auto; margin-left: auto; margin-right: auto;">
 [[Image:draft_MONTSERRAT CODORNIU_246676129-image2.png|600px]] </div>

Quan a les prestacions, el detall mostra com el gruix de les seves retallades va recaure en les prestacions econòmiques (-4%), essent la prestació econòmica de cuidador familiar la més afectada (-28.955 €). Pel que fa a les prestacions en serveis, en conjunt no disminueixen però el detall mostra que sí ho fan la teleassistència i el servei d’atenció domiciliària (SAD). La disminució de la prestació de teleassistència és un reflex de la retirada de la subvenció estatal a les Corporacions Locals per la prestació d’aquest servei. Quan a la disminució del SAD sembla ser que és la conseqüència directa dels retalls pressupostaris que també van patir les Corporacions Locals. Veure quadre.

Quadre 3. Detall de l’evolució de les prestacions entre 2012 i 2014.

<div class="center" style="width: auto; margin-left: auto; margin-right: auto;">
 [[Image:draft_MONTSERRAT CODORNIU_246676129-image3.png|510px]] </div>

Finalment, l’impacte de les “retallades” s’estima en 8.745 M€ , la qual cosa és un 0.83% del PIB (2014). L’estalvi estimat és l’equivalent a un poc més d’un any del cost d’atenció a la dependència<span id="fnc-8"></span><span style="text-align: center; font-size: 75%;">[[#fn-8|<sup>8</sup>]]</span>.  No obstat això, hi ha diferents estimacions de l’estalvi atès que no totes consideren els mateixos ítems com, per exemple, la realitzada per l’''Asociación de Directores y Gerentes de Servicios Sociales ''(ADyGSS) que la situa, al voltant de 3.774 M€ ja que no considera l’impacte de la “no entrada d’usuaris del grau 1” i estima un menor impacte en la reducció de les prestacions. Veure quadre.

Quadre 4. Estimació de l’estalvi en les retallades a l’atenció a la dependència.

<div class="center" style="width: auto; margin-left: auto; margin-right: auto;">
 [[Image:draft_MONTSERRAT CODORNIU_246676129-image4.png|600px]] </div>

=2. Evolució del cost de l’atenció de les persones en situació de dependència.=

El desplegament de la LAPAD s’està fent en mig d’una carrera d’obstacles, dels quals el més important és el de les “retallades” que han fet minvar els pressupostos de les Autonomies destinats a aquesta finalitat, tal com s’ha posat de relleu en el paràgraf anterior. El segon obstacle és la “retallada indirecta” del finançament que reben de l’Estat Central les Autonomies, que han vist com en lloc de ser una col·laboració “a parts iguals”, tal com establia la Llei 39/2006, s’ha convertit en una “llosa” per a les Autonomies per l’elevada proporció del cost que han de finançar.

El nombre de persones ateses (amb prestació), en el 2016, és de 825.119, xifra encara inferior al nivell previst en el Llibre Blanc de la dependència que el situava en 1.373.248 amb la Llei desplegada. Si es té en compte que n’hi ha, aproximadament, unes 324 mil en els “llimbs” de la dependència, podríem dir que si totes estiguessin ateses, aleshores la xifra “real” s’aproximaria a l’estimació realitzada prèviament en el supòsit de desplegament total de la Llei.

Un efecte important, és l’alentiment en el procés d’atendre a tota demanda d’usuaris en situació de dependència i amb dret de prestació. L’elevada xifra del “llimb de la dependència” i el temps que els usuaris passen en aquesta situació és objecte de debat en tots els “foros”, informes i articles que analitzen el desplegament de la Llei. L’Associació de directores y gerentes de Servicios Sociales ho remarca en totes les seves publicacions i debats que participa. Un dels efectes derivats és que atesa la fragilitat dels usuaris, un elevat nombre d’ells moren abans de que se’ls hi hagi concedit la prestació. El quadre següent posa de manifest que la mitjana d’usuaris en aquesta situació, en el 2017, va ser de 332.993  i les CA,s amb un major nombre de persones en el “llimb” van ser Andalusia i Catalunya.

Quadre 5. Nombre de persones en llimb de la dependència.

<div class="center" style="width: auto; margin-left: auto; margin-right: auto;">
 [[Image:draft_MONTSERRAT CODORNIU_246676129-image5.png|462px]] </div>

==2.1. Estimació dels costos de l’atenció a la dependència.==

L’estimació dels costos de les prestacions de dependència és una mica “feixuc” pel fet de que les Autonomies, encarregades de gestionar les prestacions de dependència no porten un sistema de comptabilitat analítica que permeti segregar les despeses entre els diferents programes d’atenció establerts en el corresponent departament, ni segueixen criteris comuns per determinar quines són les prestacions de la dependència. N’hi ha que en la seva cartera de serveis inclouen prestacions que segons la LAPAD no ho són o, en altres casos, no tenen incorporades algunes de les prestacions de la lAPAD. Això implica una gran dificultat si es vol estimar la despesa a partir de la liquidació dels pressupostos de les CAs per la seva falta d’homogeneïtat i transparència al respecte. Així doncs, s’estimen els costos en funció de la informació d’usuaris i prestacions lliurada per les Autonomies a l’AGE per tal de rebre el Nivell Mínim del finançament. Els costos dels serveis s’extreuen de la informació que recull l’IMSERSO de les Autonomies i es confecciona un “model” per estimar el cost d’acord amb les prestacions efectuades en cada Autonomia. El resultat obtingut es compara amb altres estimacions per tal de validar els resultats obtinguts. El quadre següent mostra les estimacions realitzades per l’autora de des del 2012 fins al 2016 pel conjunt del SAAD.

Cal subratllar que una cosa són les prestacions de la LAPAD i una altra és el cost del Sistema d’atenció a la dependència, que inclou “altres prestacions” d’altres règims de la Seguretat Social com és el de les Mutualitats dels funcionaris de l’Estat i aquelles que atorga la Seguretat Social o l’Estat en funció d’allò establert amb anterioritat a la LAPAD i que el legislador ha volgut mantenir separadament dels criteris, gestió i finançament de la LAPAD, com, per exemple, els complements per “ajuda de tercera persona” a les pensions de gran invalidesa.

Els costos estimats de les prestacions de l’atenció a la dependència segons el “model” van des de 6.412,50M€ any, en el 2011, fins 7.773,3M€ any, en el 2016. Altres autors com Prada<span id="fnc-9"></span><span style="text-align: center; font-size: 75%;">[[#fn-9|<sup>9</sup>]]</span> xifra el cost de les prestacions en 7.051,92M€ en el 2014, import una mica superior a l’estimat en el quadre; en canvi, l’ADyGSS la seva estimació per l0any 2016 és de 6.000M€. Aixi doncs, es pot dir que les xifres aquí exposades es situen en un punt intermedi entre ambdues, la qual cosa reforça el grau de versemblança de les estimacions realitzades.

Quadre 6. Els  costos de l’atenció a la dependència.

 [[Image:draft_MONTSERRAT CODORNIU_246676129-image6.png|600px]]

La despesa per atès varia des de 8.682 euros any en el 2011 a 9.420 euros any en el 2016 reflecteix, a més de la inflació, el major nombre d’usuaris atesos amb un major grau de dependència i per tant amb un cost per càpita més elevat. A mesura que la demanda s’estabilitzi, la proporció d’usuaris dels diferents graus de dependència tendirà a ser homogènia. La diferència del cost unitari, entre 2011 i 2016, és de 8.5% mentre que, entre 2015 i 2016, és del 0,5%, aproximadament, mostrant una menor variabilitat de la composició de la demanda.

L’indicador de “despesa en atenció a la dependència sobre el PIB” mostra, per una banda, l’efecte de les “retallades” respecte a la contenció dels pressupostos de les CAs entre 2012 i 2014 (la despesa PIB no augmenta), i per altra banda, la (lenta) recuperació de la despesa a partir de 2014.

===2.1.1. Comparació de la despesa per PIB entre Espanya i altes països de l’OCDE. Dades 2015.===

El quadre següent mostra la posició relativa d’Espanya respecte a altres països de la Unió Europea inclosos en les dades de l’OCDE. S’observa que l’indicador de despesa d’atenció a la dependència d’Espanya en el 2015 és de 0,8 ( 0,75 segons l’estadística) i representa, aproximadament, la meitat del que gasta la mitjana de països de l’OCDE.

Gràfic 1. Indicador de la despesa en atenció a la dependència per PIB (%)

<div class="center" style="width: auto; margin-left: auto; margin-right: auto;">
 [[Image:draft_MONTSERRAT CODORNIU_246676129-image7.png|600px]] </div>

Font: OCDE (2017) “Long-term care expenditure”, in ''Health at a glance: OECD indicators''.

==2.2. El finançament del cost de l’atenció a la dependència.==

La Llei de la dependència preveu un finançament mixt “púbic/privat” que es tradueix en la col·laboració dels usuaris en el finançament de les prestacions (copagament), i un finançament compartit entre l’AGE i l’Autonomia (art 32) comprometent que aquestes contribueixin, com a mínim, en la mateixa quantitat que l’aportada per l’Estat. Inicialment també es va establir un fons addicional, anomenat Nivell Acordat, la finalitat del qual era complementar el Nivell Mínim, però aquest va ser suspès a partir de l'exercici 2012.

El finançament del nivell mínim es defineix com la quantia mínima que l’Estat aporta pel finançament de les prestacions de les persones en situació de dependència. El pressupost estimat per fer front a les despeses del Nivell Mínim ha de figurar en la Llei de Pressupostos de l’Estat. Atès que las prestació de la dependència és un dret subjectiu, el Govern ha de recórrer a suplements de crèdits en el cas que la quantia estipulada inicialment resulti insuficient.

Les quanties unitàries del Nivell mínim estan relaciones amb el grau de dependència de l’usuari, però no amb el cost de les prestacions, la qual cosa fa que a major cost de la prestació, la quantitat aportada pel Nivell Mínim sigui en proporció mes petita que en una prestació de cost inferior. Aquest criteri, tal com està redactat, és un incentiu perquè les CAs proporcionin als seus usuaris prestacions “''low cost''”. En definitiva, es castiga aquelles Autonomies que no segueixen criteris “economicistes” sinó que ho fan amb criteris d’eficàcia.

El quadre següent mostra les quanties del Nivell Mínim, que han estat modificades en el 2018<span id="fnc-10"></span><span style="text-align: center; font-size: 75%;">[[#fn-10|<sup>10</sup>]]</span> respecte de les establertes l’any 2012 mitjançant el RDL de mesures d’estabilitat pressupostaria. El RDL 20/2012 mantenia un import diferent per a aquells usuaris que abans ja haguessin estat valorats amb “grau i nivell” de dependència, però l’actual Decret no n’esmenta cap diferència. Els increments no són uniformes per als diferents graus; així, el grau 3 s’incrementa un 6.88%, el grau 2 un 1.99% i el grau 1, un 7.36%. El Decret no justifica les raons d’aquests creixements desiguals.

Quadre 7.Quanties mensuals del Nivell mínim de finançament de les prestacions.

<div class="center" style="width: auto; margin-left: auto; margin-right: auto;">
 [[Image:draft_MONTSERRAT CODORNIU_246676129-image8.png|282px]] </div>

==2.2. Impacte del finançament del Nivell Mínim en les Autonomies.==

L’ingrés del Nivell Mínim és una font de finançament per a les Autonomies, que veuen com, cada cop més, han d’augmentar les seves aportacions a causa de la disminució de la quantitat rebuda per aquest concepte. L’evolució de la ràtio “Nivell Mínim/atès” mostra un descens que va de 2.745 euros any al 2010 fins 1.516 euros any en 2016; és a dir, una disminució de 1.229 euros any per usuari atès. Veure quadre.

Quadre 8. Evolució aportacions AGE pel finançament d'atenció a la dependència.

 [[Image:draft_MONTSERRAT CODORNIU_246676129-image9.png|600px]]

S’observa que el percentatge de finançament del Nivell Mínim disminueix al llarg dels anys passant del 25% en el 2011 al 16% en el 2016. És una conseqüència del model de finançament que no té en compte que, a mesura que augmenta el nombre d’usuaris atesos amb un major grau de dependència, el percentatge de finançament del Nivell Mínim disminueix.

Quadre 9. Indicador ”percentatge del cost de les prestacions cobert pel Nivell Mínim”.

 [[Image:draft_MONTSERRAT CODORNIU_246676129-image10.png|600px]]

El gràfic següent posa de relleu el descens continuat del finançament del Nivell Mínim per usuari des de l’any 2010 i mostra una lleu tendència de repunt l’any 2015, que no es pot considera significativa.

Gràfic 2. Cost i Nivell Mínim per atès.

<div class="center" style="width: auto; margin-left: auto; margin-right: auto;">
 [[Image:draft_MONTSERRAT CODORNIU_246676129-image11.png|450px]] </div>

'''2.3. El copagament dels usuaris.'''

Les retallades del 2012 van repercutir també en els usuaris, augmentant els imports dels anomenats “copagaments” en una mitjana del 5% però amb intensitats diverses segons les Autonomies. Els criteris per determinar el copagament els estableix cada Autonomia d’acord amb uns principis bàsics consensuats per les CAs en el “Consejo Interterritorial de Servicios Sociales”. El model de copagament de Catalunya té algunes peculiaritats respecte a la resta de models autonòmics, la més destacable de les quals és, d’acord amb la Llei de Serveis Socials, eximir de copagament el cost del mòdul social en les prestacions garantides com són les de la dependència; l’usuari només haurà de pagar l’import del mòdul assistencial, el qual és fixat en la Llei de Pressupostos de la Generalitat.

Malgrat que les normes del copagament a Catalunya no són tan carregoses com en altres llocs, l’actual regulació genera situacions de desigualtat entre els usuaris, penalitzant les persones amb rendes mitjanes-baixes pel fet que les quotes establertes no són progressives (tarifa plana) i pel fet d’incloure el valor patrimonial en la determinació del seu copagament.

La imputació del patrimoni és una font d’iniquitats entre els usuaris. Malgrat aquesta mesura sembli “progressiva” no ho és atès que no fa pagar més a les persones amb rendes mitjanes-altes, que en qualsevol cas ja paguen el màxim establert sense incloure’l, mentre que les persones amb rendes mitjanes-baixes veuen com l’import del seu copagament augmenta. A més, els usuaris amb poca liquiditat, malgrat tenir patrimoni, poden veure “embargats” els seus bens si no disposen d’ingressos “líquids” suficients per fer efectiva la quota mensual estipulada pel copagament establert; en aquests casos, l’Administració farà anotacions del deute meritat per l’usuari i se’n rescabalarà en el moment de la distribució de la seva herència. Tot plegat, la imputació del patrimoni suposa una pressió excessiva per a les persones que la seva font d’ingressos principals són rendes del treball i no tenen liquiditat per pagar les quotes exigides per les prestacions de dependència.

Hi ha un total “obscurantisme”, per part de les CAs i del SISAAD, en informar sobre els copagaments ingressats per les CAs malgrat aquestes tenen l’obligació d’informar sobre el copagament imputat a la persona beneficiaria quan s’informa de les altes d’usuaris en el Sistema<span id="fnc-11">[[#fn-11|<sup>11</sup>]]</span>. Per tal de poder avaluar l’efecte del cost que han de suportar les CAs en el finançament de les prestacions de la dependència, diferents experts han fet estimacions al respecte, per exemple, Montserrat Codorniu<span id="fnc-12">[[#fn-12|<sup>12</sup>]]</span> (2015) estima en un 23% el cost retornat pel copagament, ADyGSS (2016) en un 20%, Prada (2014) en un 27,8% i Beitia (2014) en un 26,8%. És a dir que es pot estimar aproximadament en un 25% l’aportació mitjana dels usuaris sobre el cost total de la dependència.

'''2.4. Balanç de les aportacions de cada una de les parts que intervenen en el finançament de l’atenció a la dependència.'''

Ateses les estimacions efectuades del cost de les prestacions de la LAPAD, de les aportacions de l’AGE i de l’estimació del copagament dels usuaris, el balanç de l’esforç financer de cada una de les parts es pot veure en el gràfic següent. S’observa que les Autonomies cada cop carreguen amb un percentatge més elevat del cost de les prestacions atès que cada cop es més petita la participació que fa l’AGE a través del Nivell Mínim.

Les Autonomies, del 50% , en el 2011, es passa a un 59% en el 2016 i aquesta proporció podrà augmentar segons quina sigui la distribució dels graus de dependència dels usuaris i els serveis assignats a cada un d’ells. És evident que, prestacions “low cost” farà que la participació de l’Autonomia sigui inferior, i viceversa. La tendència de les CCAA a “professionalitzar” els serveis de l’ajuda domiciliaria, substituint la “prestació econòmica al cuidador familiar” per hores d’atenció a domicili d’un servei “professional” d’assistència domiciliaria fa que s’encareixi la prestació a l’usuari.

La participació de l’AGE sobre el cost de les prestacions anirà decreixent, tal com s’ha esmentat anteriorment, d’un 25% en el 2011 al 16% en el 2016 i amb tendència a disminuir, si no es modifica el finançament. L’aportació de l’AGE (16%) es superada per les  aportacions dels usuaris (25%, aprox.), la qual cosa no és el que prèvia la Memòria econòmica de la Llei. Veure gràfic.

Gràfic 3. Distribució de la participació dels agents en el finançament de  l’atenció a la dependència.

<div class="center" style="width: auto; margin-left: auto; margin-right: auto;">
<span style="text-align: center; font-size: 75%;"> [[Image:draft_MONTSERRAT CODORNIU_246676129-image12.png|486px]] </span></div>

Cal posar de relleu que la distribució del finançament en cada Autonomia serà diferent en funció de tots els paràmetres esmentats però, en general, la distribució de la participació de cada un dels agents, seguirà la tendència general descrita.

===2.4.1. Proposta d’equilibri financer entre AGE i CCAA.===

Ateses les moltes veus crítiques que reclamen un millor finançament de la Llei de la dependència i, especialment, de la part provinent de l’Estat, a continuació, es fa una simulació del que suposaria reequilibrar l’aportació de l’AGE per tal que complís amb allò establert en l’article 32 de la Llei de la corresponsabilitat  entre l’Administració Central i les Administracions autonòmiques.

El resulta de la simulació suposaria que l’AGE hauria d’augmentar en 1.664M.e a l’any per tal de que els dos nivells d’administracions fossin equilibrats i suposant el mateix percentatge de participació dels usuaris. Veure quadre.

Quadre 10. Proposta de re-equilibrar el Nivell Mínim.

<div class="center" style="width: auto; margin-left: auto; margin-right: auto;">
 [[Image:draft_MONTSERRAT CODORNIU_246676129-image13.png|504px]] </div>

'''3. Conclusions.'''

Després de 10 anys de la implementació de la LAPAD, s’observa que el procés està inacabat i que hi ha moltes deficiències tant, en la gestió com en el finançament.

Entre els problemes més punyents, cal assenyalar el de la gestió del “llimb de la dependència” que provoca malestar als usuaris que tot i tenir dret a gaudir de prestacions, veuen com passa el temps sense poder tenir accés al servei o prestació econòmica que li correspon. La simulació del cost que representaria reduir a la meitat la llista actual de persones que estan en el “llimb” significaria un increment de 1.521M€ a l’any.

Un altre aspecte important és el que fa referència a l’actual desequilibri financer entre Estat i Autonomies, el qual reflecteix l’incompliment de l’Estat del mandat de l’article 32 de la Llei que demana la coresponsabilitat entre els dos nivells d’Administració. La simulació realitzada del que significaria equilibrar el finançament de l’AGE amb el de les Autonomies resulta un increment de 1.664M€ a la xifra actual aportada.  No obstant això, moltes veus acreditades reclamen  la “revisió del model de finançament de la LAPAD” per tal que les Autonomies, a més de més recursos, tinguin un major marge de maniobra en la gestió i no hagin d’estar supeditades a demanar mensualment a l’AGE els recursos necessaris per fer funcionar el Sistema.

==Referencies.==

Montserrat Codorniu, J. (2015): ''Impactos de las medidas de estabilidad presupuestaria en el sistema de autonomía y atención a la Dependencia: retos del futuro.Revista ''Zerbitzuan, nº 60, pgs.9-36.

R. Beitia(2015):La sostenibilidad del Sistema para la Autonomía y atención a la dependencia durante el trienio 2012-2014. Revista Zerbitzuan, nº 60.

----

<span style="text-align: center; font-size: 75%;"><span id="fn-1"></span>([[#fnc-1|<sup>1</sup>]]) RDL 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.</span>

<span style="text-align: center; font-size: 75%;"><span id="fn-2"></span>([[#fnc-2|<sup>2</sup>]]) En aquestes eleccions va guanyar el Partit Popular desplaçant del Govern al Partit Socialista.</span>

<span style="text-align: center; font-size: 75%;"><span id="fn-3"></span>([[#fnc-3|<sup>3</sup>]])  BOE de 14 de juliol de 2012, pàg. 50435, paràgraf segon.</span>

<span style="text-align: center; font-size: 75%;"><span id="fn-4"></span>([[#fnc-4|<sup>4</sup>]]) Fórmula en la que l’Administració assegura l’ocupació d’unes places privades a través de subvencionar a la persona beneficiaria i completar els ingressos per pagar la residència o qualsevol altre servei que es financi segons aquesta modalitat.</span>

<span id='_Hlk507584622'><span id="fn-5"></span>([[#fnc-5|<sup>5</sup>]]) Montserrat Codorniu, J. (2015):</span> <span style="text-align: center; font-size: 75%;">''Impactos de las medidas de estabilidad presupuestaria en el sistema de autonomía y atención a la Dependencia: retos del futuro. Revista ''Zerbitzuan, nº 60, pgs.9-36.</span>

<span style="text-align: center; font-size: 75%;"><span id="fn-6"></span>([[#fnc-6|<sup>6</sup>]]) RDL 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria i financiera para la corrección del déficit público.</span>

<span style="text-align: center; font-size: 75%;"><span id="fn-7"></span>([[#fnc-7|<sup>7</sup>]]) La disposició transitòria primera de la Llei 39/2006 (LAPAD) estableix els convenis de col·laboració entre l’Estat i les Comunitats Autònomes i fixa l’obligació de l’Administració General de l’Estat, durant els anys 2007 a 2015, d’incloure en els seus pressupostos els crèdits destinats al finançament corresponent al nivell acordat.</span>

<span style="text-align: center; font-size: 75%;"><span id="fn-8"></span>([[#fnc-8|<sup>8</sup>]])  En l’any 2016, el cost de l’atenció a la dependència va suposar un 1,6% del PIB.</span>

<span style="text-align: center; font-size: 75%;"><span id="fn-9"></span>([[#fnc-9|<sup>9</sup>]])  Prada, D.y Borge, M.(2015): ''Una aproximación al coste de la dependència y financiación'' en Revista de Documentación Social,177.Caritas</span>

<span style="text-align: center; font-size: 75%;"><span id="fn-10"></span>([[#fnc-10|<sup>10</sup>]]) </span> <span style="text-align: center; font-size: 75%;">Real Decreto 1082/2017, de 29 de diciembre, por el que se determina el nivel mínimo de protección garantizado a las personas beneficiarias del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.</span>

<span style="text-align: center; font-size: 75%;"><span id="fn-11"></span>([[#fnc-11|<sup>11</sup>]]) Orden SSI/2371/2013.</span>

<span style="text-align: center; font-size: 75%;"><span id="fn-12"></span>([[#fnc-12|<sup>12</sup>]]) Montserrat Codorniu, J. (2015) en Revista Zerbitzuan, op. cit, pg 19.</span>