La Col·laboració Públicoprivada en el seu context. Reflexió en clau de sistema econòmic i d’assignació de recursos - View source for Farriols 2018a


“No existeix una millor prova del progrés d’una civilització que la del progrés de la cooperació”

John Stuart Mill (1806-1873)

== Resum ==

''Aquesta ponència es proposa posar de manifest la relació entre la CPP i diferents components del context intel·lectual, institucional i econòmic en el que s’ha desenvolupat. Argumenta la compatibilitat de la CPP amb quatre aspectes fonamentals d’evolució del sistema segons la literatura seleccionada: ''

''1 Solidaritat: La CPP permet ampliar l’abast de l’estat del benestar''

''2 Canvi cultural:  Els canvis d’actitud dels actors dels sectors públic i privat són un element d’evolució del sistema coherent amb la CPP. La visió d’aquest aspecte parteix de l’experiència professional. ''

''3 Innovació: La transferència de coneixement facilita la millora de la gestió. Hom destaca que l’ús de tècniques com l’anàlisi cost-benefici és molt important per a l’avaluació pública de projectes; tanmateix, d’acord amb aportacions recents, no sembla suficient per a orientar la conveniència de desenvolupar-los en col·laboració. Aquí és on sorgeix el controvertit concepte de Valor per Diner i l’anàlisi del que es coneix com les 4 “E”: Eficàcia, Eficiència, Efectivitat i Igualtat (Equality).''

''4 Cooperació ''

''En la regulació de problemes col·lectius i en la provisió de bens públics s’aconsella  la coordinació i horitzontalitat.  La governança de la CPP encaixa en aquesta tendència general''.

''La consolidació dels indicadors ex-ante representatius de la bondat de les propostes de CPP podrien repercutir favorablement en l’assignació de recursos del sistema.''

''Paraules clau: Benestar, Efectivitat, Valor per diner, Ideologia, Tutela de l’Estat''

== Motivació de la ponència ==

En aquesta ponència tractarem un tema de present i, des del nostre punt de vista, també necessàriament de futur tota vegada que sembla ser útil per a facilitar la resposta a demandes i necessitats socials. La Col·laboració Públicoprivada (CPP) en poc temps s’ha convertit en una vertadera especialitat, més operativa que teòrica. Pot ser il·lustratiu revisar els fonaments del concepte, acomodar-los al moment actual i examinar la relació que s’estableix entre aquesta fórmula d’afrontar projectes i serveis públics i l’evolució del sistema econòmic. Intentarem argumentar que contribueix a la millora del funcionament d’aquest.

Una premissa bàsica és que el Sector Públic ha d’assumir algun tipus de tutela o control sobre els sectors considerats clau de l’economia. Pensem, per exemple, en els sectors d’infraestructures de transport, aigua, energia i telecomunicacions així com en els serveis públics bàsics que requereixen importants infraestructures en una economia desenvolupada. La tutela pot manifestar-se de diverses maneres: planificació, tarificació, establiment de condicions del servei, control de gestió i de qualitat (Macias i Oliver, 2014: 10).

El posicionament a priori sobre el paper de l’Estat és ideològic però amb profundes arrels en la teoria econòmica en les que ara no entrarem. En el seu manual sobre l’economia del sector públic, Joseph E. Stiglitz diferencia molt clarament les justificacions en base a la ineficiència objectiva del mercat de les que tenen un caire més normatiu com la redistribució de la renda (Stiglitz, 2000:103). Ens permetem afegir aquí el punt de vista de l’autor de que la política ha d’intervenir en l’economia d’acord amb uns criteris ètics basats en els valors universals.

En els moments actuals no es pot parlar directament de serveis públics sense entrar en matisacions importants. En efecte, com posen de manifest Joaquim Tornos i Josep Esteve (Tornos et al. 2016:19) existeix actualment un debat conceptual que s’emmarca en el procés de transformació de l’Estat cap un estat garant, no prestacional, no responsable directe de moltes activitats econòmiques que eren servei públic, però sí regulador, sí un ens que ha d’establir el marc normatiu  d’actuació que permeti seguir garantint l’accés a uns serveis de qualitat a tots els ciutadans dins d’un mercat amb la competència regulada. El qualificatiu “públic” es resitua en la regulació i en la relació específica amb el sector privat. Aquesta transformació de l’Estat és la que justifica que s’aconselli diferenciar entre Serveis d’Interès Econòmic General (SIEG), com a identificador d’aquells serveis, abans reservats a la titularitat de l’Estat i que ara s’han retornat al mercat (Esteve, 2016:22), i Serveis d’Interès General (SIG), serveis de caràcter personal, no econòmics, com la sanitat, l’educació o els serveis socials. No cal dir, i amb això ens remetem als autors citats, que la referida transformació comporta uns canvis legislatius molt rellevants sobretot a partir de la publicació de la Directiva 2014/23/UE.

Ens referirem a ambdues modalitats de serveis tot i que les experiències fins ara estan més per la banda dels SIEG.

== El concepte de Col·laboració Públicoprivada: Plantejament general. ==

Explicitada aquesta premissa podem intentar delimitar el concepte. A la darrera etapa professional a la Generalitat ens vàrem familiaritzar amb la definició genèrica que en feia el Programa Partners del Centre de Governança Pública d’ESADE (2014): “Una acció conjunta i coordinada entre els sectors públic i privat per a la provisió de bens i serveis creant valor públic”.

Això entenem que vol dir, aportant respostes efectives – en el sentit de ''l’economia efectiva'' orientada a la millora de la societat, tal com la va definir el professor Jané Solà (1974) - a necessitats identificades de forma rigorosa. L’elecció pública està present en aquesta identificació i en el procés de priorització i decisional per la qual cosa els components ideològics no en són alients (Garcia i Martin, 2006: 176) (Ros Hombravella, 2011, 32). Es tracta d’una col·laboració institucional entre els sectors públic i privat estructurada a través de fórmules de partenariat (els anomenats PPP o ''Public Private Partnership'') que va més enllà de la contractació administrativa amb intervenció d’ambdós sectors.

En un projecte, el PPP pot adoptar diverses modalitats en funció de que la responsabilitat que assumeixi el sector privat recaigui prioritàriament en les fases de disseny, construcció, finançament, operació, manteniment, accés a la propietat i transferència en finalitzar la vida útil o el termini establert (González, 2016:43). El que caracteritza a la CPP és que la participació i responsabilitat del sector privat abasta totes les fases independentment que cada un dels actors implicats assumeixi la tasca –drets i obligacions- que pugui desenvolupar amb més avantatge en base a la seva experiència o capacitat. Els riscos s’assignen també en funció de qui tingui millors possibilitats de mitigar-los minimitzant així la probabilitat d’ocurrència. Tots els participants estan implicats en totes les fases de la cadena. No es pot donar el cas de que una empresa participi en una fase on obté un gran benefici i deixi d’assumir altres responsabilitats.

Com ha destacat Francisco Longo (Ridao, 2012:12), el que realment és novedòs és que el sector públic i el sector privat interactuen tant en el disseny com en la producció de respostes a les demandes i necessitats socials; ho fan en pla d’igualtat. Convé precisar aquí que quan es parla de necessitats socials es fa en sentit ampli amb inclusió d’aspectes educatius, culturals i de sostenibilitat ambiental (tant SIEG com SIG). De fet, es podrien resumir en els 17 objectius de desenvolupament sostenible de la ONU (UN, 2015).

És útil complementar aquest intent de definició amb una altra de negativa.

No és una privatització donat el nivell de regulació, control i supervisió del sector públic que li és inherent.

No és una fórmula sofisticada de diferir els pagaments de l’administració en situacions de crisi i dèficit.

No és una fórmula d’externalització de serveis per abaratir costos perjudicant la qualitat.

No és un contracte de serveis

No és introduir finançament privat a projectes públics ni deixar que els bancs imposant les seves condicions arribin a condicionar la qualitat dels serveis públics.

No és una concessió malgrat que la major part de fórmules de CPP es desenvolupen a través de contractes d’aquesta naturalesa. Una concessió pot arribar a ser una CPP si compleix els requisits d’interacció en totes les fases, repartiment òptim de riscos i transferència de coneixements adequada. La concessió estaria en fases anteriors del procés evolutiu cap el concepte tal com es defineix avui.

Si fem una mica de retrospecció hem d’anar a buscar la tècnica del Project-Finance com a instrument econòmic que va facilitar a partir dels anys 80 les versions pioneres de col·laboració entre els sectors públic i privat utilitzant vehicles concessionals. En la mesura en que coexisteixin un objectiu públic, l’autoritat del concedent i una societat vehicle participada per entitats del sector privat ja hi ha una implicació, independentment que sigui guiada per l’obtenció d’una bona TIR o per la disponibilitat a col·laborar amb l’administració. El sector privat pot participar-hi des de molt diverses perspectives: accionistes, constructores, enginyeries, finançadors, propietaris de terrenys, companyies d’assegurances, assessors de tota mena, empreses de manteniment, empreses subministradores de matèries primeres i compradores.

Aquesta figura del ''project-finance'', com se sap, pressuposa uns recursos molt limitats de partida i uns fluxos estables futurs sobre els que recolzar l’aspecte clau del finançament. Una explicació recent i exhaustiva sobre el ''project-finance ''es pot trobar a Tomàs Casanovas (2016).

No és el propòsit d’aquesta ponència seguir en aquesta línia històrica de la CPP sinó més bé, com s’ha indicat al principi, valorar la relació que es pot establir entre la CPP i els diferents components del context dins del qual va néixer i s’ha desenvolupat. Intentarem desgranar les facetes d’aquesta relació, complexa per naturalesa, amb una gran varietat d’arestes i matisos – elements personals i institucionals, conjunturals i estructurals, a curt termini i a llarg termini, tangibles i intangibles - i amb un paper determinant de la gestió. Això ens porta a fer un breu apunt metodològic tot i el curt abast d’aquest treball.

La complexitat que projectem a l’objecte d’anàlisi emergeix en part, del pensament sistèmic (Morin, 1995:105) que intentem utilitzar. El conjunt resultant confereix un caràcter estratègic a totes les actuacions lligades a l’aplicació de la CPP en projectes concrets. “La complexitat crida a l’estratègia. Cal una visió estratègica per avançar en un marc d’incertesa i aleatorietat” (Morin, 1990: 178). En altres paraules, es qüestionen els equilibris i òptims de l’economia i s’atorga una especial rellevància a la gestió afegint més arguments (Elsner, 2017:940) a la necessitat, ja comentada, d’una tutela pública; confiar en l’autocorrecció de les distorsions creiem que suposa una visió a curt termini i inestable.

Respecte a la mateixa qüestió però des d’un altre punt de vista, les referides actuacions suposen negociar tots els vincles entre els agents participants. L’estructura contractual que se’n deriva és la concreció documental fefaent de la CPP. Aquest és un argument que justifica el tractament de la CPP com una experiència econòmica a incloure dins del corrent de la Nova Economia Institucional i de les seves variants de costos de transacció i ambient institucional (San Emeterio, 2006:75-104 )(Chang, 2010:1-26)(Carrasco i Castaño, 2012:43).

Una darrera derivada en aquest apunt metodològic ens porta a referir-nos a la base empírica dels nostres comentaris i expectatives. Partint de la visió a priori sobre el tema, aquesta base ens la dóna en gran part el coneixement generat a partir de l’experiència professional de ''project-finance'' i de col·laboració tant en el sector públic com en el privat així com l’estudi i interpretació –forçosament subjectiva- de diversos casos. En els raonaments d’aquest document no ens ajudarem de models quantitatius degut al constant accent en el caràcter social i institucional dels processos i actuacions en que ens centrem. No obstant, farem referència a plantejaments formals que hem identificat en fer la revisió bibliogràfica i que ens han semblat enriquidors. Donem per coneguts els procediments i indicadors d’avaluació financera i socioeconòmica els quals tenen darrera el corresponent aparell de matemàtica financera.

Finalment, forma part de l’apartat definitori una referència al marc legal de la CPP. En aquest sentit, les aportacions de Ridao i Tornos posen de manifest les mancances en la delimitació i regulació de la CPP com a modalitat contractual així com els retards en la transposició de directives, cosa que perjudica la seva aplicació.

== Context ideològic i evolució del sistema ==

Entrem ara a considerar el context ideològic i de sistema econòmic que és el nucli de la ponència. En línia amb el criteri metodològic esmentat intentem adoptar el punt de vista de l’economia política, és a dir, partint d’una visió ideològica, que és la que orienta a individus i organitzacions en la selecció i priorització dels seus objectius i mitjans, i intentant incorporar en els raonaments la realitat social i institucional que constitueix el contorn de la CPP. La ideologia és rellevant al sí de les polítiques dels diferents àmbits dins dels quals s’inscriu la CPP. Rellevància significa solidesa i permanència cosa que ens situa lluny dels escenaris “líquids” que ha denunciat Zygmunt Bauman (2007: 21).

Posem l’accent en aquest punt perquè el posicionament a favor o en contra de la  CPP té moltes connotacions ideològiques algunes de les quals ja hem intentat desactivar en les definicions negatives seleccionades a l’apartat anterior. Potser, la més important és la que fa referència a les presumptes condicions laborals precàries de les empreses privades que entren a col·laborar amb el sector públic fruit de contractacions a la baixa. Davant d’aquesta crítica el primer que ens hem de preguntar és si realment es fa referència a CPP – ja definida - o bé a d’altres formes de relació més puntual entre el sector públic i el sector privat. Així mateix hi ha tres motius, al menys, que fan que aquesta crítica no pugui tenir un caire general que condicioni el futur: l’Administració pot ajustar les condicions dels plecs, l’Administració en la nova legislació està obligada a rebutjar ofertes que impliquin una pressió desmesurada sobre els salaris i, pel cantó de les actituds del sector privat, els empresaris poden comportar-se amb responsabilitat corporativa de manera que el màxim benefici es pugui matisar quan es tracta de serveis públics d’atenció recurrent.

La crítica a que ens referim pot anar més enllà i pot adduir que si actua el sector privat s’han de computar beneficis (encara que no siguin els màxims) i impostos sobre el benefici. I ambdós conceptes encareixen el servei o ús de la infraestructura en qüestió. Davant d’això és quan es pot argumentar que amb els recursos disponibles l’estat no arriba directament i en exclusiva a tot. Ens hi referim al següent apartat.

Si superem aquesta objecció encara podem topar amb una altra més difícil de contrarestar. Quan apliquem aquests raonaments, és igual la salut que altres serveis o la indústria?. Entrar en aquesta discussió ultrapassa els nostres objectius. Significaria diferenciar les activitats de l’estat en funció de si responen a drets inherents als ciutadans. La diferenciació entre SIEG i SIG apuntada a la introducció va en la direcció de clarificar aquesta disjuntiva i buscar tractaments diferenciats en la legislació.

En aquest apartat intentarem apuntar respostes més sòlides a aquests tòpics i posar de manifest que el concepte de CPP incideix o és compatible, al menys, amb quatre aspectes de l’evolució del sistema:

:* Solidaritat,

:* Canvi cultural,

:* Innovació i

:* Cooperació.

Manllevem parcialment la pauta de Salvador Giner en el seu assaig “El futur del capitalisme” (Giner; 2011:107), diverses referències sobre filosòfica política del filòsof Norbert Bilbeny  (2008:122) i també recuperem idees i autors estudiats amb motiu de la tesi doctoral de qui subscriu, en especial Morris Bornstein (1974: 218).

1 Solidaritat

Els desequilibris socials inherents al funcionament del sistema han anat creant una consciència – a vegades encobrint posicions més interessades, no ens enganyem - de que és necessària una major solidaritat. Aquest valor de la solidaritat, juntament amb factors més objectius com s’ha comentat a la introducció, és el que està a la base de la intervenció de l’estat que afecta en major o menor grau el mecanisme de mercat i la llibertat econòmica individual. Indubtablement el paternalisme públic i la sobirania del consumidor no es poden compatibilitzar al 100% (López Casasnovas, 2015: 25).

Al costat de diversos exemples d’economia solidària, és indubtable que un element clau en aquest context de necessària mitigació dels desequilibris és l’estat del benestar, que pressuposem que s’ha de mantenir. No ens referim a actuacions puntuals de recolzament del benestar sinó d’estat del benestar o societat del benestar en el sentit ben conegut de John Rawl d’”una estructura bàsica de la societat que garanteixi la justícia distributiva”, concepte que ja sabem que no coincideix amb l’igualitarisme.

Entenem que la CPP permet mantenir i ampliar l’abast d’un estat del benestar reformulat en coherència amb l’abans esmentat procés de transformació en un estat garant i regulador.  En efecte, degut a que, com hem apuntat, els efectes de la crisi impedeixen el finançament adequat per via impositiva de la despesa pública necessària per a totes les actuacions (Montagut i Vilà, 2016: 317) i a que hi ha consensus per afegir-ne de noves – sense oblidar la cultura, la lluita contra el canvi climàtic i l’ajut als països més pobres - sembla oportuna l’evolució des d’un estat paternalista a un Estat habilitador de les nostres possibilitats i capacitats.

Això vol dir, deixar de cobrir algunes despeses, de les que s’haurien de responsabilitzar els ciutadans, per a garantir més compensacions per a situacions de necessitat, precarietat, marginalitat i pobresa. Precisament López Casasnovas (2015: 298) es mostra partidari d’una política pública més selectiva – més lligada a la prova de necessitats i de mitjans – que universalista.

I també vol dir – i aquí és on volíem arribar - que l’Estat es planteja cedir la gestió d’activitats en les que té responsabilitat de tutela i control al sector privat o a entitats que hi col·laborin. Concretament, es reservaria les tasques bàsiques que permetessin complir amb la seva responsabilitat davant la societat en les succesives fases d’un projecte o en les diferents activitats constitutives d’un servei públic. I alguns serveis rigorosament seleccionats es podrien externalitzar. Una societat del benestar menys estatalitzada.

Entenem que la revisió que s’apunta s’ha d’interpretar com la recerca d’un equilibri estratègic entre els grans objectius d’incentivar l’activitat econòmica i de garantir un nivell mínim de benestar social. En qualsevol cas, com a concepte amb totes aquestes matisacions, l’estat del benestar constitueix, creiem, un compromís ètic i la CPP, que ja sabem que va més enllà d’una cessió puntual d’activitats concretes al sector privat, sembla cridada a tenir un paper més rellevant, sense oblidar, complementàriament, les correccions que van més en la línia de la millora de l’eficiència com ha posat en relleu Anton Costas en un recent article a la Vanguardia (31 de maig 2016).

Veiem en definitiva que hom pot establir una estreta interrelació entre estat del benestar i CPP. En altres paraules, la CPP constitueix un instrument necessari en la tendència del sistema cap a cotes més altes de solidaritat.

2 Canvi cultural

La transformació del sistema econòmic no es pot desvincular de factors culturals. I en aquest punt també observem relació amb la CPP. En efecte, els canvis d’actitud dels actors dels sector públic i del sector privat són un element d’evolució del sistema que apunta a la interrelació més fluïda que hem qualificat com a cabdal per a la CPP. És important que els canvis siguin simultanis per a facilitar els plantejaments de CPP doncs aquests es basen en la interacció horitzontal – més que jeràrquica -  i en la confiança en l’ètica i professionalitat mútua.

Ens trobem en un punt delicat. Com combinar l’actuació responsable amb el lògic enfocament de la gestió cap a l’obtenció de benefici?.  La RSC és quelcom més que un apartat obligatori de les memòries anyals?. És un bon indicador d’una organització ètica? Hem de pensar que en molts casos sí. Són nombrosos els empresaris que assumeixen la seva funció social i que demostren una actitud professional que va més enllà dels criteris economicistes. Alfredo Pastor ho va descriure molt gràficament en el moment de màxima virulència de la crisi: “l’empresari, deia, hauria de tenir la valentia de saber renunciar a l’últim euro de benefici si d’aquesta manera aconseguia evitar la destrucció d’ocupació” (La Vanguardia 29/08/2010). Ampliem aquesta finalitat per a incloure-hi la satisfacció de necessitats públiques i completem així l’argument per a concloure de manera voluntarista, però amb convenciment, que podem anar cap a un model econòmic més sostenible dins del nostre sistema.

Cabana ha descrit en diverses publicacions el pas d’un capitalisme que només pensa a donar el màxim benefici als accionistes al capitalisme que considera que les empreses tenen una triple responsabilitat: en relació als accionistes, als que hi treballen i a la comunitat on actuen. Cabana completa l’anàlisi relacionant aquesta qualitat desitjable amb la disposició d’arrels a l’àmbit geogràfic d’ubicació. Tot en equilibri amb la irrenunciable eficàcia.

Des de la perspectiva de l’ètica, per a Begonya Roman, la finalitat que legitima l’èxit de les organitzacions i dels seus líders, més enllà del benefici, és la qualitat del servei entesa com a satisfacció del desig de tots els agents implicats o stakeholders, és a dir, accionistes, directius, treballadors, proveïdors, clients i usuaris. Així el canvi cultural, apart d’incidir directament en l’evolució del sistema, ho fa indirectament promovent la solidaritat a la que ens hem referit.

L’experiència professional a l’Administració ens va permetre copsar que cal vèncer molts prejudicis. La visió que es té de l’empresari privat  a vegades està lluny de ser la que convindria en la línia de l’entesa comentada; sovint no se li pressuposen prou els valors de la responsabilitat social. El canvi cultural afecta a les actituds dels actors privats i això els permet posar-se en línia amb els del  sector públic i complir així el requisit de la CPP enunciat al principi.

I, a la inversa, creiem que estan equivocats els que des del sector privat pensen que a l’àmbit públic tot és burocràcia i ineficiència.

En el fons estem parlant d’ètica. De l’ètica basada en el compromís en uns valors que són els mateixos que ens condueixen a adoptar una posició favorable a l’estat del benestar. Aquesta ètica no té qualificatiu – privada o pública – com tampoc es poden separar les dimensions privada i pública de la persona (Gasol, 2012: 47). No correspon aquí estendre’s en aquest concepte però considerem imprescindible deixar-lo enunciat perquè des del nostre punt de vista l’ètica és el suport del que podríem anomenar “segona època” de l’estat del benestar. Coincidim doncs amb l’aportació d’Enrico Letta recentment divulgada (El Punt Avui 26/01/2018). Recordem que la primera època va néixer condicionada per l’existència d’un socialisme real amenaçador (Ribas, 2018).

Tot aquest procés de canvi d’actituds que porta a una optimització de la CPP requereix temps, formació, educació en els valors que condueixin a l’esmentada ètica i confiança en el marc institucional. En definitiva, el canvi cultural pot donar lloc a un disseny conjunt de polítiques públiques basat en la confiança. La CPP encaixa en aquesta tendència.

3 Innovació

Ens estendrem una mica més en aquest aspecte evolutiu del sistema

Que el sistema promou la innovació i que aquesta al seu torn el fa progressar més és conegut. Però val la pena parar atenció en que al costat de la innovació incorporada hi ha també la no incorporada dins la qual s’hi inclouen les formes de gestió. En aquest sentit, la transferència de coneixements d’ambdues modalitats entre els sectors públic i privat, en facilitar la millora de la gestió i del procés decisional, enriqueix els dos sectors i, al final, beneficia l’assignació de recursos del conjunt.

Entrem doncs en el terreny de l’economia positiva i mirem quins enfocaments d’anàlisi i quins indicadors s’utilitzen.

L’ús de tècniques d’avaluació – que hem pressuposat conegudes - procedents de la microeconomia empresarial, com ara l’anàlisi cost-benefici, és un element cada vegada més generalitzat dins del camp de la decisió pública a l’hora de portar a terme i de prioritzar actuacions per a donar resposta a necessitats col·lectives. Són tècniques que tracten de quantificar els avantatges i els desavantatges que comportarà dur a terme una determinada actuació adoptant una òptica global. Hom treballa amb fluxos i taxes diferents que en la mateixa anàlisi aplicada a l’empresa on tot és més tangible. La bibliografia i experiències són molt abundants destacant els treballs realitzats pel Gabinet d’Estudis Econòmics i MCRIT (2010) i Turró (2016:51-62). La publicació ''Nota d’Economia'' del Departament de la Vicepresidència i d’Economia i Hisenda de la Generalitat de Catalunya ha recollit també recentment el resultat de les primeres jornades d’avaluació econòmica de polítiques públiques celebrades el 2015.

Aquestes aproximacions s’han desenvolupat especialment a l’àmbit de les infraestructures, en què l’anàlisi cost-benefici ha generat metodologies que en determinats països s’apliquen de manera sistemàtica per a valorar inversions i polítiques en aquest sector.

També a Catalunya des de l’Acord de Govern del 20 de desembre de 2011. A la seva exposició de motius ens diu: “L’actual context en el que operen les Administracions Públiques es caracteritza per un elevat nivell d’exigència per part dels ciutadans i agents econòmics. D’una banda, demanen més i millors serveis i, de l’altra, imposen forts requeriments en termes de transparència i rendició de comptes. En aquest sentit, la qualitat de la despesa pública, entesa com la preocupació pels resultats assolits amb els recursos gastats esdevé una qüestió que ha de presidir qualsevol procés de decisió. Tenint en compte que la raó de ser de les polítiques públiques és donar resposta a una determinada problemàtica o necessitat social, fer un bon diagnòstic és un requisit fonamental per a dissenyar polítiques efectives però també per avaluar-les constantment i fer els ajustaments que corresponguin”.

Aquest Acord de Govern ha contribuït a estendre l’aplicació de les tècniques cost-benefici i l’anàlisi d’impactes a àmbits diferents de les infraestructures en que la decisió pública està més mancada de quantificacions i anàlisi sistemàtica (Garola i Farriols, 2016:152-163).

Tanmateix,  i això és molt important, la justificació així documentada sobre la raonabilitat i viabilitat d’una inversió acostuma a ser excessivament genèrica. Tot i que sempre conté una hipòtesi sobre l’ens que la desenvoluparà i el tipus de finançament previst, amb les consegüents derivacions quant a previsió de beneficis, impostos i costos financers, coincidim (ESADE, 2014: 41) en que encara no és concloent per als gestors del sector públic sobre la pertinença de desenvolupar-la amb algun format de col·laboració amb el sector privat; ens informa que la inversió és viable i recomanable però no de la millor manera d’afrontar-la ni de com s’hauria de plantejar la interacció entre sector privat i sector públic en les diferents fases.

Unes primeres alternatives han consistit en relacionar l’indicador de benefici socioeconòmic extret de l’anàlisi cost-benefici amb el total de diner públic compromès o be en comparar un supòsit hipotètic completament públic amb opcions de partenariat que incloguin els fluxos ajustats per la probabilitat d’ocurrència de riscos i els costos de transacció (Albalate, 2014:108). Però, com veurem, l’assumpte és més complex.

Tant per part dels responsables públics com dels analistes i estudiosos de la matèria s’està buscant des de fa anys (ens consta que des del 1982) (Kevitt, 2015:99) un indicador universal més ajustat a la realitat de la CPP que reflecteixi tots els fluxos i relacions entre sector públic i privat. Hi ha consensus respecte el nom – ''Valor per diner'' – i sobre la definició genèrica (Glendinning, 1988: 42-50) – “el valor dels equipaments o serveis, reflectint qualitat i volum, que es reben en contraprestació al diner públic compromès en el projecte”. El 2004, el Tresor Britànic el definia com “l’òptima combinació de costos a llarg  termini, qualitat i adaptació al propòsit perseguit per a satisfer els requeriments dels usuaris” especificant que “òptima” significa “l’obtenció del resultat màxim donades les restriccions i condicionants existents” (HM Treasury, 2004:17) (Pitt and Collins, 2006:363). Fixem-nos que els projectes tenen un objectiu i un impacte buscat (inclòs el macroeconòmic) i podria ser molt bé que s’aconseguís l’objectiu però l’impacte real fos molt diferent que el buscat degut a errors en el disseny o en les previsions; per això és tant important escoltar tots els stakeholders (NAO, 2004).

On també hi ha consensus és que aglutina les anomenades 4 “E” de la terminologia anglesa: ''Eficàcia, Eficiència, Efectivitat ''i ''Igualtat'' (Equality), (McKevitt and Davis, 2016: 257-264), (Brugué, Gomà i Subirats, 2016: 254). També es fa referència al concepte d’''Economy (''obtenció dels inputs al menor cost possible'') ''que en la nostra exposició l’incorporem a ''Eficiència''.

:* Eficàcia. La infraestructura o servei públic en qüestió soluciona el problema o és capaç de satisfer l’objectiu proposat d’una manera racional i sense perjudicar altres objectius a criteri dels usuaris. Es comprova a través del compliment dels coneguts com ANS (Acords de Nivell de Servei) que recullen les opinions de manera sistemàtica.

:* Eficiència: Soluciona el problema o satisfà els objectius de la millor manera atenent a la relació entre inputs i outputs. No hi ha indicadors simples per a quantificar l’eficiència doncs s’ha d’examinar l’equilibri entre la qualitat de la solució aportada i el seu benefici socioeconòmic, d’una banda, i el cost dels recursos físics, humans i financers, de l’altra. L’aplicació del criteri tampoc no és simple com es pot suposar doncs hi estan involucrats varis factors: costos, qualitat, continuïtat i expectativa d’estalvi o cost d’oportunitat, sovint difícils de quantificar.

L’estructuració de les operacions i l’anàlisi de la gestió i assignació de riscos, que es tradueix en un mecanisme d’incentius, tenen també una gran influència; és evident que qui assumeix risc tendeix a controlar i fer eficient la tasca que el pot ocasionar. En aquest sentit, hi ha coincidència en apreciar que la interacció dels sectors públic i privat en totes les fases d’una CPP té efectes positius, en relació a alternatives de delegació de funcions per separat a diferents contractistes privats, sobre els incentius per a innovar i per a obtenir informació sobre els costos futurs per tal d’adaptar la prestació de la infraestructura o la provisió del servei en qüestió a eventuals canvis de circumstàncies; els costos de construcció, els de manteniment i la mateixa vida útil en poden sortir beneficiats en major o menor grau en funció del cost d’obtenció de la informació, del cost de l’esforç d’innovació i del grau en que aquest esforç es pot modular. Totes aquestes interrelacions estan modelitzades i, per tant, es poden estudiar a un nivell formal i de detall (Hoppe, 2013: 66 ).

Aquesta “E” aglutina la major part de la utilització d’instruments financers de     tota l’anàlisi doncs examina els impactes de les actuacions valorant costos, beneficis i riscos i calculant una rendibilitat en termes VAN o TIR.

:* Efectivitat. Ja hem justificat aquest concepte en la definició de CPP. Ho hem fet per a donar el missatge de realisme, coherència amb el context i contribució a la millora de la societat. És l’afegit que en un procés seqüencial, partint de l’anàlisi d’eficiència del projecte, permet concloure la idoneïtat d’una estructura determinada de CPP.

La podem definir com el punt òptim o d’equilibri entre eficàcia i eficiència tenint en compte tots els factors que hi influeixen. Requereix considerar els càlculs de costos i beneficis procedents de l’anàlisi de l’eficiència,  avaluacions de qualitat segons criteri dels usuaris, el marc regulatori així com l’anàlisi de la repercussió de l’estructuració de l’operació que és on s’inclouen les combinacions de partenariat i la corresponent contractació. El mix obtingut hauria de ser coherent amb consideracions finalistes compartides respecte a l’impacte perseguit en els usuaris (recollit en el concepte d’''Eficàcia'') i l’impacte particular en la resta de participants. Les consideracions finalistes compartides ens evoquen el concepte de RSC de les empreses comentada a l’apartat referit al canvi cultural.

En síntesi, a posteriori, podríem dir que l’eficàcia ens informa de que s’han fet les coses necessàries a judici dels usuaris, l’eficiència ens informa que s’han fet bé i l’efectivitat ens il·lustra sobre si les coses que s’han fet són les millors coses que es podrien fer pensant en la qualitat i en tots els stakeholders.

:* Igualtat: Lliga amb el que hem parlat de solidaritat en tractar de l’evolució sistema. Compartir finalitat amb l’eficiència no és cap novetat des de la sensibilitat de l’economia política; recordem J.M. Keynes (Rubirola, 2017: 16).

Abans hem intentat argumentar com s’insereix la CPP en la línia evolutiva del sistema referida a la solidaritat entesa com tot un conjunt d’actuacions orientades a una atenció igualitària i/o justa de les necessitats bàsiques. Ara necessitem traslladar aquesta pauta d’acció a la concreció d’un criteri d’elegibilitat en la determinació del mecanisme de provisió dels bens i serveis apropiats per a satisfer les esmentades necessitats. En la concreció que busquem hem d’introduir, com a principi, el requisit d’igualtat. Igualtat que vol dir:

:* Imparcialitat en l’ús dels fons públics

:* Tractament igualitari dels destinataris o del col·lectiu elegit com a legítim destinatari (recordem la definició inicial de CPP que hem donat). Tornem a obrir-nos a les tesis de John Rawls que ens portarien a prestacions indexades a la renda dels perceptors i a detectar i evitar abusos.

:* Satisfacció equilibrada dels stakeholders

Nombrosos estudis han evidenciat la incompatibilitat entre els objectius d’eficiència i igualtat en la dotació d’infraestructures. En afrontar un projecte i en analitzar-lo ja es disposa doncs de la formalització de moltes relacions entre les variables representatives (Matas et al., 2014:60) per ajudar a les decisions que al final, com hem dit, acostumen a tenir un caràcter no estrictament econòmic.

Hem donat quatre conceptes que contribueixen a aclarir el significat del Valor per Diner però, com hem apuntat i com bé coneixen les persones que tracten sobre polítiques públiques hi ha encara força diferències de criteri en la definició i aplicació del concepte i, més concretament, en la valoració dels bens i serveis (More, 2014: 465-477), consideració d’intangibles, identificació dels stakeholders i avaluació de la seva satisfacció (Kevitt and Davis, 2016: 257-264). .

En efecte, després d’aquest recorregut pels components que hom creu han de quedar reflectits en l’indicador del ''Valor per diner ''creiem que el concepte més elaborat d’efectivitat és el que concorda més amb la CPP sobretot perquè recull dades objectives aportades per tots els actors participants, indicadors de qualitat i dades sobre l’estructuració de les operacions. Ens sumem en aquest sentit a l’opinió de que el ''Valor per Diner'' constitueix un bon indicador de l’efectivitat i aquesta del valor públic que s’intenta crear amb la CPP.

Una altra cosa és consensuar la metodologia de càlcul. De fet les objeccions metodològiques són les mateixes que pesen sobre l’anàlisi cost/benefici i són sovint un obstacle per a la utilització dels indicadors en els processos de contractació. Com trobar mesures homogènies i acceptables, mitjançant sistemes de puntuació o ponderació i paràmetres representatius d’elements tangibles i intangibles?. Fixem-nos per exemple una proposta recent de bateria d’indicadors (Almarri, 2017: 95):

:* Apropiada assignació de riscos

:* Compromisos de les parts privada i pública

:* Compromís de l’Administració

:* Procés de contractació competitiu i transparent

:* Valoració detallada de costos i beneficis

:* Estructura legal i regulatòria favorable

:* Bona governança

:* Garanties

:* Condicions macroeconòmiques i financeres

:* Satisfacció dels objectius de tots els stakeholders (qualitat implícita)

:* Suport polític

:* Viabilitat tècnica

:* Distribució de poder de decisió entre sector públic i privat

:* Suport social

:* Política econòmica consistent

:* Societat vehicle sòlida financerament

Ens apartaríem del fil conductor d’aquesta ponència si ens estenguéssim en aquesta controvèrsia; ens hem limitat a posar de relleu el punts on hi ha acord: les “E” i hem avançat una opinió però reconeixent el llarg recorregut d’investigació i perfeccionament que hi ha a nivell metodològic.

Malgrat aquestes imperfeccions, la CPP que ha anat sorgint espontàniament de la pròpia evolució del sistema, és ja, al seu torn, un mitjà de política econòmica per tal de millorar l’assignació de recursos (Burger and Hawkesworth, 2011:101). Hem volgut ressaltar aquest fet com una innovació. I entenem que ho és en la mesura en que reflecteix una tendència al canvi en la funció de preferència social, o preferències revelades en el mercat i en el procés polític - no alienes a la solidaritat, al canvi cultural i al criteri de sostenibilitat - que com ens va fer notar ja fa dècades Morris Bornstein afecta als objectius perseguits i l’elecció dels instruments utilitzats, és a dir, l’assignació de recursos.

4 Cooperació

En la regulació de problemes col·lectius i en la provisió de bens públics ja no s’aconsella ni l’autoregulació espontània del mercat (idea liberal conservadora d’estat mínim) ni l’estat controlador en un plantejament jeràrquic. Més aviat coordinació, acord,  horitzontalitat, cooperació en la direcció i control de les organitzacions. La CPP entra de ple en aquesta tendència i, per tant, ho destaquem com un altre punt d’alineació.

En aquest context d’interacció estat-mercat-societat la tutela de l’Estat – seguint ara al filòsof de la política en àmbits complexos Daniel Innerarity  (2002:142-180) -  transita des de formes jeràrquiques excessivament simplificadores cap a modalitats més cooperatives, hipòtesi que lliga amb la tendència apuntada cap a un estat garant. En aquest sentit, la governança no s’assimila al control sinó a una nova manera de regular els problemes col·lectius i proveir bens públics a partir de lideratges compartits i de marcs institucionals que siguin capaços d’articular relacions horitzontals, més cooperatives, i de garantir el pluralisme i la coordinació entre els diferents agents polítics i socials. Utilitzar el terme governança suposa assumir un canvi gradual de perspectiva política.

Al segon apartat de la ponència ens referíem a la nostra manera d’afrontar aquesta matèria que ens portava a destacar la seva complexitat. En tractar del control el criteri és el mateix. L’esmentat filòsof posa de manifest com gestionar una complexitat de manera menys jeràrquica suposa els següents avantatges:

:* L’equip decisor coneix la dinàmica temporal dels elements integrants i evita extrapolar linealment.

:* Té en compte els efectes laterals i els desenvolupaments exponencials

:* Pensa més en xarxes i circularitats que en cadenes causals

:* El mig i llarg termini prima sobre l’immediat i els detalls

:* Està atent a les connexions i panoràmica

:* Les solucions són elaborades. Hom fuig del tot o res

:* És una gestió motivadora de la iniciativa, la innovació i el compromís dels agents participants.

Per a ell un món reticular exigeix una governança relacional amb la potenciació de la confiança, la reciprocitat, la cooperació, l’horitzontalitat i la regulació. Es requereix una acció expressa dels diferents actors de la CPP.

Situats en aquest nivell relatiu a la participació de tots els agents interessats hem de destacar les propostes contingudes en una recent contribució de Pep Molsosa a la Revista de Comptabilitat i Direcció (2017:125-142).

En cap cas la governança suposa que l’Estat renunciï a la seva tasca de configuració del marc econòmic i de tutela de sectors claus. Es tracta de millorar les formes de decisió. Una bona governança contribueix, en definitiva, a dissipar les connotacions ideològiques que afecten al concepte de CPP.

== Conclusió ==

<span id='_GoBack'></span>Hem intentat argumentar, a partir d’una posició favorable a l’extensió de la Col·laboració Públicoprivada i com aportació a un debat obert, que aquesta fórmula és viable i adaptada a quatre vectors molt importants d’evolució del sistema fins el punt que la millora d’aquest podria dependre en part de la seva generalització.

:* Coherència amb el vector de solidaritat gràcies a que la CPP permet el manteniment de l’estat del benestar reformulat.

:* Coherència amb el canvi cultural en la mesura en que sector privat tendeix a assumir realment la RSC en els aspectes de gestió dels beneficis i, sobretot, en els que fan referència a l’àmbit laboral.

:* Coherència amb la innovació. Ja des de finals dels segle passat s’està treballant, tant dins del sector públic com privat, en el perfeccionament de les eines d’avaluació dels projectes i serveis. No hi ha encara una fórmula universalment acceptada però sí propostes aplicables a casos concrets i que ajuden a la presa de decisió. Ens sumem a l’opinió de que el ''Valor per Diner'' constitueix un bon indicador de l’efectivitat i aquesta del valor públic que s’intenta crear amb la CPP.

Sembla raonable pensar que si es va consolidant la realització ''ex-ante'' d’un rigorós test del v''alor per diner ''per a seleccionar projectes a endegar i optar per formes de desenvolupar-los, test que va més enllà de les Anàlisis Cost Benefici que com hem vist ja són obligades, es produiria un impacte en l’assignació de recursos.

:* Coherència amb el nou estil de governança que des de fa uns vint anys està guanyant terreny. Es tracta de mantenir la tutela de l’Estat allà on s’ha decidit democràticament que ha d’existir però promoure la coordinació en la gestió corrent.

Aquestes quatre proposicions, que hem de considerar de caràcter provisional atès l’abast de la ponència, ens permeten contemplar un futur amb millor enteniment entre el sector públic i el privat en benefici de la societat en general.

Entre la bibliografia consultada s’observarà que s’inclou un rigorós article d’Antoni Castells sobre pensament econòmic (Castells, 2017: 90-91). La seva lectura ens ha suggerit apuntar a les conclusions, sense cap pretensió, que es pugui considerar l’evolució descrita com un possible element significatiu en la consolidació d’un nou consens sobre el paper relatiu de l’Estat a l’economia.

Finalment, una altra conclusió a la que ens porta la bibliografia revisada (Brugué, Gomà i Subirats, 2016: 256) confrontada amb l’anàlisi realitzada és la necessitat de que les polítiques públiques tinguin la capacitat d’incorporar aquesta fórmula de desenvolupament i gestió d’infraestructures i serveis públics, doncs constitueix  un vertader mitjà de política econòmica.

Xavier Farriols Solà

== Referències bibliogràfiques ==

ALBALATE, D. (2014), “Factors d’èxit i fracàs en la Col·laboració públicoprivada en el finançament d’infraestructures viàries. Revista Econòmica de Catalunya 70, Novembre, 100-109.

ALMARRI, K. (2017) “The influence of critical succes factors on Value for Money viability analysi in Public-Prived Partnership Projects”, Project and Management Journal Vol 48, 4, 93-106.

BAUMAN, Z.(2010), “Tiempos líquidos”, Tusquets Editores, Barcelona

BILBENY, N. (2008), “Filosofia Política” Editorial UOC, Barcelona

BORNSTEIN, M. (1974), “Comparative Economic Systems: Models and Cases”, Richard Irwin ed.

BRUGUÉ, Q., GOMÀ, R. I SUBIRATS, J (2016) “Cap a una nova governança”, contribució a GINER,S. i HOMS, O. “Raó de Catalunya. La societat catalana al segle XXI” Institut d’Estudis Catalans i Enciclopèdia Catalana, 249-268.

BURGER, P. and HAWKESWORTH, I.(2011), “How To Attain Value for Money: Comparing PPP and Traditional Infrastructure Public Procurement” OECD Journal on Budgeting Volume 1, 91-146.

CARRASCO, y CASTAÑO, MS. (2012), “La Nueva Economía Institucional”, Nuevas Corrientes del Pensamiento Económico ICE 865 marzo.

CASANOVAS, T, (2016), “Project Finance Internacional” editorial Profit.

CASTELLS, A. (2017) “El retorn del Keynesianisme i la vigència de la política fiscal” Revista Econòmica de Catalunya nº 75, juny,76-93.

CHANG, H.J. (2010), “Institutional and economic development: theory, policy and history”, Journal of Institutional Economics, 1-26.

DEPARTAMENT DE LA VICEPRESIDÈNCIA I D’ECONOMIA I HISENDA (2016) “L’Avaluació Econòmica com a eina per a la presa de decisions” Nota d’Economia 102, 6-99.

ELSNER, W. (2017)  “Complexity Economics as Heterodoxy: Theory and Policy”, Journal of Economic Issues, Vol 51:4, 939-978.

ESADE (2014) Document de treball sobre Col·laboració Públicoprivada. Programa Partners.

GABINET D’ESTUDIS ECONÒMICS i MCRIT (2010), “Mètode d’avaluació d’infraestructures de Transport, MAIT”, Col·legi d’Enginyers de Camins de Catalunya.

GAROLA, A. i FARRIOLS, X. (2016), “Impacte econòmic de la millora de l’eficiència en la justícia mercantil i anàlisi cost-benefici de la nova oficina judicial”, Nota d’Economia 102.

GASOL, A. (2012) “Arquitectura Financiera Internacional y Europea” ACCID-IEF, Barcelona.

GINER, S. (2011) “El futur del Capitalisme” Edicions 62, Barcelona

GLENDINNING, R. (1988) “The concept of Value for Money”,International Journal of Public Sector Management Vol 1 nª1 42-50.

GONZÁLEZ, O. (2016), “Proyectos de Participación Público-Privada (PPP) para la gestión y financiación de infraestructuras. Editorial Garceta, Madrid.

HM Treasury, (2004), “Regularity, Propriety,&Value for Money”, 17

HOPPE, E. and SCHMITZ, PW. (2013) “Public-private partnerships versus traditional procurement: Innovation incentives and information gathering”, RAND Journal of Economics  44,1, Spring, pp. 56–74.

INNERARITY, D. (2002) “La transformación de la política”, Península-Ayuntamiento de Bilbao.

JANÉ SOLÁ, J. (1974) “Por una estructura operativa de la política econòmica” Revista Española de Economia Vol 1.

LONGO, F. i ALBAREDA, A.(2014) “Administració Pública i valors. Eines i mecanismes per a una governança ètica”, Editorial Barcino, Barcelona.

LÓPEZ CASASNOVAS (2015) “El Bienestar desigual” Editorial Península, Barcelona

MACIAS, P. i OLIVER, O. (2014) “Infraestructures d’Estat” Pòrtic, Barcelona

MARTIN, G i GARCIA, A.(2006), “El modelo estructural de Jané y sus posibilidades teóricas y operatives. El caso de la distribución de la renta”. Col·laboració a “Economia efectiva. Miscelánea en homenaje a José Jané Solá.  Editorial Milenio. 175-192.

MATAS, A., RAYMOND, JLL. i ROIG, JL.(2014), “La inversió en infraestructures a Espanya i els objectius d’eficiència i equitat” Revista Econòmica de Catalunya 70, novembre.

MOLSOSA, J. (2017), “Consideracions i propostes per millorar la Governança d’organitzacions, institucions i Administracions”. Revista de Comptabilitat i Direcció, vol.25, 125-142.

MONTAGUT, T. i VILA, T. (2016)”Benestar i Protecció social” contribució a GINER,S. i HOMS, O. “Raó de Catalunya. La societat catalana al segle XXI” Institut d’Estudis Catalans i Enciclopèdia Catalana, Barcelona, 305-322.

MORE, MH., “Public Value Accounting: establishing the philosophal basis”

Public Administration Review Vol 74  4, 465 477.

MORIN, E. (1990), “Introducción al pensamiento complejo” Gedisa Editorial, Barcelona

McKEVITT (2015), “Debate: Value for Money-in search of a definition”.

Public Money&Management Vol 35 nª 2, 99

McKEVITT D.and DAVIS, P. (2016)  Value for Money a broken piñata?  Public Money and Management, maig.

National Audit Office (NAO), (2017), “Annual Report and Accuounts 2016-2017”.

National Audit Office (NAO), (2004), “Assessing Value for Money”

ONU, Objetivos de desarrollo sostenible, 2015, doc. A/68/970

PITT, M. and COLLINS, N. (2006), “The private Finance Iniciative and Value for Money”. Journal of Property Investment & Finance, Vol 24 nº 4 363-373.

RIBAS, F.(2018), “About Capitalism. For whom the bell tolls”(Pendent de publicar)

RIDAO, J. (2012), “La colaboración público-privada en la provisión de infraestructures” Atelier, Barcelona.

RIDAO, J. i GARCÍA, A. (2013) “La financiación de la Colaboración Público-Privada en la provisión de infraestructuras de interès público en España. Marco actual y propuestas de revisión” Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica. Marzo.

ROS HOMBRAVELLA, J. (2011) “Economía, ¿Ciencia útil? Cuadernos Civitas, Fundación CIREM, Pamplona.

RUBIROLA, M.(2016)”Keynesianismos. Una inmersión ràpida” Tibidabo Ediciones, Barcelona.

SAN EMETERIO, N. (2010), “Nueva Economía Institucional”, Editorial Síntesis, Madrid.

STIGLITZ, JE. (2000), “La Economía del Sector Público” Ed. Bosch, Barcelona.

TORNOS, J. i ESTEVE, J (2016), Contribucions a “Servicios de Interés General, Colaboración Público-Privada y Sectores Específicos” Dipartamento de Giurisprudenza, Università degli studi di Brescia. G. Giappichelli Editore i Tirant lo Blanch.

TURRÓ, M. (2016), “Unes reflexions sobre l’aplicació de l’anàlisi cost-benefici” Nota d’Economia 102, 51-62.